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【吕德文】答《纽约时报》:没错,国退农衰
关键字: 张化桥基层治理农村衰败基层政府三农问题唐福珍宜黄拆迁
简言之,20世纪90年代的基层权力衰退,是在干群关系过于紧密的情况下,处于强势地位的基层政权不断侵蚀社会利益的结果,基本上属于“强国家—弱社会”的病灶;而近些年的基层权力衰退问题,则是基层治理能力不足的情况下,无法真正满足民众的公共品供给需求导致的结果,是“弱国家—弱社会”的病灶。这一逻辑的变化,是基层治理转型的必然结果。
20世纪90年代的乡村治理,无论是税费征收,还是计划生育工作,绝大部分民众都是被治理者,且治理过程与民众的日常生活密切相关,因此,基层政权与普通民众有非常密切的接触。由于治理任务极重,基层政权几乎无法单独完成工作,因此,绝大多数村干部都成为基层政权的代理人,其结果是,基层政权进一步将国家权力的触角深入到了社会中。
国家权力的强大,尽管解决了基本的公共服务问题,基层政权较为有效地供给道路、水利、教育等公共品,也承担了治安、纠纷调解等公共服务,但也制造了大量问题。一方面,农民负担过重,民众普遍不满,另一方面,基层政权为了有效地刺激“代理人”的积极性,普遍容许乡村干部腐败,甚至默许“恶人治村”,事实上形成了乡村利益共同体。这一权力的利益网络,不仅压制了普通民众的不满,也压制了钉子户和上访户的反抗,因此,维稳问题还不是基层矛盾的焦点,只是由基层政权压制所导致的农民负担问题恶性案件,显示了基层的失序。
近些年的乡村治理,村干部普遍从“代理人”的身份中解脱出来,乡村利益共同体已经瓦解,基层政权也很难再从日常治理中汲取资源。
但与此同时,造成了两个意想不到的后果:第一,基层治理能力急剧弱化。20世纪90年的乡村治理危机,已经让基层政权的合法性流失了不少,一旦村干部不再是政权代理人,则对于基层行政而言,无异于雪上加霜,基层政权基本上失去了做群众工作的能力,也失去了日常治理的功能。第二,由于失去了有效的国家权力监控,村干部本身有可能蜕化为“赢利型”的经纪人,既获取公共利益,又侵占农民权益,乌坎事件中的村干部基本上属于此类人。更重要的是,村庄的边缘人开始崛起,钉子户和无理上访大量产生,并因此慢慢改变了基层治理的生态。
这一生态的改变,决定了近些年基层权力衰退的基本逻辑。
首先,失去了基层治理能力的基层政权,无法回应普通民众对公共服务的诉求,导致其20世纪90年代开始的合法性丧失问题进一步恶化,基层行政面临更大的社会压力。
其次,无法从基层获得回应的民众,倾向于向更上级政府上访,随着上访的增多,信访和维稳问题在考核体系中占的比重越来越多,基层政权在压力型体制中面临更大的压力。
再次,处于上级和社会双重压力之下的基层政权,其治理术越来越捉襟见肘,长期在踩法律和政治的高压线,终难避免制造一些恶性事件。
尤为重要的是,随着公共媒体的崛起,任何一次行政失误对基层政权而言都有可能是致命的。从孙志刚事件开始,媒体在个案推动公共政策变化方面的技巧越来越娴熟,无一例外的,地方政府都是媒体事件中的众矢之的。并且,从宜黄事件开始,媒体逐渐摆脱了报道者的角色,更为积极地介入钉子户抗争事件中,一定意义上已有抗争专家的功能。难以想象,如果没有媒体的参与,会出现“机场围堵”之类的抗争剧目,也不会将微博这一新的媒体技术运用于抗争政治中。客观上,媒体政治的出现,将行政结构所决定的基层治理困境放大了,且无形当中进一步改变了基层行政的生态,基层政权的行为愈加小心翼翼。
很显然,在这种基层治理生态中,理性的基层政权应该是消极行政的,应尽量避免与民众发生关系,尤其是要想尽办法摆脱钉子户和无理上访户的纠缠。可问题是,“维持会”的状态和压力型体制逼迫基层政权在一些中心工作上积极行政,而一旦积极行政,就会出问题。一言蔽之,表面上看近些年基层权力衰退是基层政权积极行政的结果,但本质上是基层治理能力不足的情况下,基层治理术失效的结果,这是与20世纪90年代的乡村治理危机根本区别所在。
三、基层政府的自我保护机制
让公众不太理解的是,尽管每一个媒体事件中,地方官员都受到了问责,但多数官员仍可以在问责期过后复出,问责似乎很难“硬”起来。如何理解这一现象?还需要回到基层行政结构中去理解。
在村干部普遍成为“赢利型”经纪的情况下,20世纪90年代的半正式行政渐趋消解,基层行政很难再依靠准官员进行“简约治理”,基层政权承担了绝大多数地方行政事务,一旦出现恶性事件,正式官员面临问责的风险极大。
1993年安徽利辛县的丁作明案中,村民丁作明因宣传抵制基层加重农民负担而遭乡村干部陷害,在派出所被联防队员殴打致死,最终的责任追究主要在村干部和联防队员,关键的乡镇干部只因领导责任受到牵连。而现在很难再找到乡村利益共同体的案例,村干部难以成为基层政权的替罪羔羊。
乌坎事件的实质并非基层行政失控问题,而是村干部演变成为“赢利型”经纪的问题——尽管从宽泛的意义上看,也可以被看作是基层行政失控问题,因为基层政权有监督、指导村民自治的责任,乌坎村所在的基层政权显然没有起到这一作用。最近发生在安康的基层计生部门强制引产大龄孕妇事件,压根就没有村干部的影子,这在20世纪90年代几乎是不可想象的事。
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- 责任编辑:陈佳静
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