四

2023年自然资源部通过卫片向地方反馈耕地违法占用图斑，要求地方限期清理，并对地方消除图斑进度排名，对排名靠后的地方进行通报和约谈。

消除图斑就是将违法占用耕地恢复。得益于技术进步，卫片可以发现哪怕10平方米耕地的被占用，并形成需要整改的问题图斑。

从我们调研来看，一个普通乡镇，2023年需要整理的问题图斑就有数百上千个，乡镇必须要在限期内（通常为三个月）整改完毕，这个过程中，上级部门对地方整改进度进行排名，整改进度排名可以包括消除图斑比例和恢复耕地面积的比例。

卫片执法产生的问题在于，卫片形成的问题图斑本身可能存在问题，包括但不限于的以下情况：三调不准确，其他部门有政策，卫片误判，以及各种复杂情况，等等，存在问题的问题图斑比例不高，数量却不少且很多都是相当麻烦无解的问题。

比如，将本来是几十年水塘误判为耕地，要求恢复耕地，将之前的林地误判为耕地，以及更普遍将宅基地误判为耕地，等等。此外，有一些土地因为村民都已搬下山，无人种植，耕地上种果树还有收成，却也要恢复耕地，砍果树后无人种地，只能长草。

施工人员在进行高标准农田建设施工。资料图：新华社

理论上，地方发现问题图斑存在问题时，可以向自然资源部门反馈情况，进行更正。问题是，上级部门为防止地方说谎，对地方有苛刻的举证要求，且上级部门审核时间长，有的甚至要有半年时间，而上级要求地方消除问题图斑的期限只有三个月时间，地方为图省事及避免排名靠后，往往就以图斑为依据，无论是否误判，一律硬性恢复耕地，并因此产生出大量矛盾。

因为产生了大量矛盾，自然资源部不得不在2023年12月23日再次下发通知，明确卫片不是执法依据，而只是问题线索。是问题线索，就需要通过对线索进行核实，确定是否确实存在违法占用耕地的事实。

现在的问题依然存在，核心是，卫片图斑提供的线索应当由谁来核实情况，承担举证责任。目前的情况仍然是，上级部门下发问题图斑，由地方承担举证责任，即问题图斑有问题，由地方举证，比如拍照，上传各种证明文件，再由上级部门核实，确实存在问题即销号。

现在的问题是，既然问题图斑只是线索，所有问题线索都应当由相关部门来核实是否存在违法占用耕地的事实，这个核实责任应当首先是上级主管部门而非地方与基层政府。现在由地方对问题线索进行举证以销号的办法，将本来应当是上级主管部门的责任转嫁到了地方和基层，尤其转嫁到了乡镇和村，是没有道理的，不合理的。

进一步，问题图斑提供线索并由主管部门核实以后，就应当由主管部门来执法，对违法主体进行处罚，要求违法主体恢复耕地。现在的实际情况却是，上级主管部门不仅要求地方政府和乡村干部承担举证责任，而且要承担恢复耕地消除问题图斑的责任，主管部门将自己的责任转嫁到了乡村基层，要求基层限期消除问题图斑，并通过排名，通报约谈问责，变成了高高在上的监督部门。

既然所有的举证责任、恢复耕地消除图斑的责任与成本都是由基层承担，上级主管部门只需要提供卫片问题线索，然后布置任务要求基层限期整改，对整改工作落后的地方政府和基层干部问责，上级主管部门几乎不承担责任也不承担成本，上级主管部门当然就“看热闹的不怕事大”，就频繁、事无巨细将大量并不合理的整改工作压向基层。

基层面对上级频繁、事无巨细且大量并不合理的整改要求，无处申辩无力还手，只能“不计成本、不惜代价、不顾实际”去执行，结果就是往往治标不治本，被群众骂，工作难度大且工作繁杂忙乱。

卫片图斑所反映出来的问题线索以及违法占地问题，本来应当是自然资源部门自己的问题，应当由自然资源部门执法整改，现在却将责任转嫁到地方政府和基层干部，这正是基层干部忙乱的原因，以及上级主管部门越来越无事找事扩大权力的内在动力。

五

2021年脱贫攻坚结束，中国进入全面小康以后，为防止规模返贫，从国务院扶贫办改制而来的国家乡村振兴局（已撤销并入农业农村部）建立了防返贫监测系统，通过对重点监测户进行监测，以防止出现规模返贫问题。

具体地，纳入到防返贫监测系统的监测户主要包括三类农户：脱贫不稳定户，边缘易致贫户，突出严重困难户。监测户一般占到之前建档立卡贫困户的5%左右。比如我们调研的鄂豫农村，建档立卡贫困户一般占全部农户的大概5%—10%，一个乡镇有一万农户，大概有1000多户贫困户，有几十户监测户。这是一个大概的比例，供读者诸君有个概念。

现在监测系统不仅对纳入到系统的监测户进行重点的全方位监测，以防止监测户返贫，而且对所有农户进行监测。最重要的是，每个月上级各个部门都会向乡村转发疑似返贫信息，比如医疗出现大额支出的情况，就需要由村干部入户甄别是否出现了返贫可能。若出现了返贫可能，就要第一时间纳入监测户并采取帮扶措施；若不存在返贫可能，村干部就要写报告并提供证明材料，证明不需要纳入监测户的理由，从而从上级部门销号。

医保局智能监控中心的工作人员在查阅脱贫户风险预警监测系统数据。资料图：新华社

这里面就存在两个问题：

第一，凭什么要求村干部举证？因为要由村干部举证，上级部门就几乎是随心所欲地将大量疑似问题下发，下发问题多，上级部门可以邀功及避责，基层干部承担举证的责任与成本，就不得不做大量无谓的工作。

第二，一个乡镇上万户几万人，仅仅因为几十户纳入到监测户，就每年要接受所谓国考省考等层层复杂的防返贫检查评估，就不得不做大量的材料证明乡村两级防返贫工作没有问题，极大地浪费了乡村干部的精力与基层治理资源。

实际上，当前农村已经建立体系完备、功能完善、运作高效的社会救助与保障体系，农户一旦遇到特殊困境比如重病重残，都可以在第一时间申请低保和大病救助，且当前的民政和医保系统都是可以及时响应甚至是应保尽保的，完全没有必要通过所谓“防返贫监测系统”去及时发现，再纳入到低保医保的程序。

“防返贫监测系统”也就是一个多余的系统，这个多余系统将本来应当由困难群众自己申请困难以获得国家政策规定救助的程序，变成必须由基层干部第一时间去发现返贫可能的所谓预警，从而主动去救助帮扶。

这个改变不仅颠倒了困难群众的权利义务关系（即本来困难群众应当自己举证自己困难然后享受国家政策补助，而非由乡村干部举证群众不困难从而不应当纳入监测户），而且极大地、无谓地加重了基层负担。这样的制度设计，唯一合理的解释是部门利益在起作用。部门利益绑架了基层干部与群众。

这样的制度设计还有很多，都应当取消。不取消这样的制度，基层负担是不可能减下来的。