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贺雪峰:农村集体产权制度改革不能贸然推动
关键字: 农村集体土地流转农村集体土地赔偿农村集体产权制度改革三农问题三
这些已经或正在获得巨额农地非农使用增值收益的城中村、城郊村和沿海发达地区农村,因为土地集体所有,如何分享这些土地收益,村社内部就会产生出博弈的力量。
有两种博弈,一种是成员权的博弈,一种是管理权的博弈。从成员权上讲,谁应当享受土地利益及享受多少,就会有各种争执,典型如外嫁女问题,再如私生子问题。地方习惯法与国家法之间还会有巨大差异,是按村民自治还是依国家法律之间也有巨大张力。
从管理权来讲,管理层利用权力来谋取个人好处十分普遍,城中村选举村干部,贿选之普遍和严重已是公开的事实。
因此之故,占比极小的城中村、城郊村和沿海发达地区农村,却有着与其数量完全不相称的各种冲突和矛盾,相当部分冲突和矛盾溢出村庄,走向乡镇、县市区、省市甚至到了北京。
为解决这些村庄内部的治理问题,地方政府开始进行股权量化固化的试点,尝试建立股份合作社,建立基于明晰股权基础上的现代企业法人治理结构,甚至尝试进行“政经分离”。《意见》就是吸取了之前全面已经进行各地试点经验基础上形成和出台的。
这样一来,在城中村、城郊村和沿海发达地区农村就可能通过改集体性质的经济合作社为股份制的股份合作社,通过建立现代企业法人治理结构,作为股民的村社集体成员就有了十分清晰的通过股民大会—股民代表大会—董事会、监事会—董事长、监事长来控制股份合作社职业经理人的治理结构,从而防止村干部的贪腐,又避免了村庄成员权有关的各种争执。
通过明晰产权、量化固化产权建立现代企业法人治理结构,村社集体成员就有了有效控制职业经理人,实现利益最大化的能力。
四
而几乎所有城中村、城郊村和沿海发达地区农村,股份合作社的经营性资产的收益都是用于非农使用的土地及土地上的建筑(厂房酒店等等),土地租金收益相对稳定,且土地租金几乎是公开的,其中可以经营的从而可以扩大的空间有限。最大的获利空间来自两个方面,一是在城市化背景下面,村庄农地迟早要变为城市建设用地。农地非农使用增值收益如何分配大有文章可做。二是城市建设项目要落地,因此要对建设项目区内的住宅建筑拆迁,拆迁后如何补偿就也有文章可做。
农村集体产权制度改革之前,农村土地集体所有,按《土地管理法》,集体土地必须经由国家征收才能变成建设用地,国家按土地原有用途给予不超过30倍的补偿。
土地集体所有是土地公有制的一种特殊形式,且集体土地是生产资料而非财产,国家有权力决定土地如何使用。同时,村干部包括村党组织负责人是党和国家在村庄中的领导,要服从上级安排的行政任务。正是权利和收益相对模糊的土地集体所有制和不同于职业经理人的村党支部与村委会干部,使得这些地区在城市化进程中可以相对顺利地征收土地和调整土地用途包括拆迁房屋以让城市建设项目(如城市轻轨)落地,从而保证了城市化的顺利推进。
换句话说,当前中国城市化进程中形成了相对均衡的、问题不是太大的博弈格局。地方政府推进城市化和城市推进面上的农民的博弈,是以土地集体所有和现有不同于职业经理人的村干部为基础的。某种意义上,当前地方政府推进城市化是在与农户个人博弈,而不是与高度组织起来的农民群体博弈。
五
现在的问题是,通过农村集体产权制度改革,通过股数量化固定明晰产权,通过改经济合作社为股份合作社,通过建立现代企业法人治理结构,通过职业经理人的引入(股份合作社独立于村党组织及村委会),就将过去村社集体的所有成员通过明晰产权与职业经理人连结起来,就形成了清晰的共同利益。为了获得更多土地增值收益,村社集体共同体成员社会强有力地集结起来与地方政府博弈,从而从根本上改变了过去地方政府在推进城市化进程中与农民个体博弈的基础。
重庆“最牛钉子户”
组织起来的为获取巨大土地增值收益的农民村社群体,很可能具有更大的行动能力。之前对付个别钉子户就已有点力不从心的地方政府在面对高度组织起来谋取利益最大化的村社共同体时,就只可能败下阵来。这些特定区位的高度组织起来的农民群体,不只是要求所有土地非农使用的增值收益,而且会坐地要价,要求远远超出土地市值的额外利益。他们正好位于中国城市化的各个推进面上或正是处在城市化推进面上,换而言之,这些特定的“农民”群体,或许会很大程度上威胁中国城市化和现代化的进程。
六
因此,在中国完成土地城市化之前不能贸然推动所谓农村集体产权制度改革。当前走在农村集体产权制度改革前面的珠三角核心农村的改革已经改出了大量土地食利者,如何看待背后的经验与教训?如果将珠三角农村集体产权制度改革的教训作为经验简单地在全国推广,会造成什么后果?这些问题都值得深思。
- 原标题:贺雪峰:农村集体产权制度改革不能贸然推动 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
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