·城管执法转型

观察者网：关于城管执法，您的调研跨度覆盖了十多年的时间，您在书中也提出城管部门的行政逻辑正在从“经营型行政”向“服务型行政”转变。可否向读者概述下，这种转变在街头的细微处是如何体现的？

魏程琳：从“经营型行政”向“服务型行政”的转变，是我这本书中一个非常核心的发现，也是一个重要结论。这一转变实际上概括了过去约40年间，中国城市街头管理领域发生的深刻变化。

所谓“经营型行政”，是指政府管理的中心目标曾以“罚款创收”为导向，带有明显的部门利益色彩；而“服务型行政”则将管理目标转向构建和谐稳定的公共秩序。

这种转变，在书中我通过两个典型案例进行了深入探讨。第一个是渣土运输管理的案例。

过去，渣土运输管理中暴力冲突频发且极为剧烈。渣土运输多发生在夜间，其从业群体从一开始就具有较强的地方性，往往是那些游走在法律边缘、掌控低门槛业务的“地头蛇”。对他们来说，最直接的盈利方式就是“多拉快跑”——超载运输渣土，沿途抛洒污染路面，严重影响第二天早上的城市环境。对此，当时有的地方政府的管理方式是：夜间放任不管，次日根据污染路面的面积进行罚款。这种“放水养鱼”的管理模式，实际上演变为对街头营生剩余价值的重新分配，导致管理者和从业者之间矛盾尖锐，冲突频发。

但后来，随着政府部门职能转变，渣土管理部门的角色定位发生了根本变化；特别是城管部门从“自收自支”转向由财政全额供养，罚多罚少不再与部门年终福利挂钩，管理的公共性目标逐渐凸显。此时，管理者不再以罚款为目的，拉渣土的人也不用因恐惧罚款而疯狂地跑，这时候双方就可以更顺畅地沟通协调。在此基础上，技术监管的引入、管理目标的转变，共同推动了渣土运输走向规范化和有序化。

为进一步加强全市工程渣土全过程、全闭环、精细化、数智化管理，杭州市城管局搭建了全市统一的渣土监管服务平台。 资料图来源：杭州城管

类似的转变也体现在摊贩管理上。过去，以罚代管的现象普遍存在，扣车、罚款成为惯用手段；而今天，更多是以管代罚，通过劝导、规范、服务来管理摊贩，推动行政方式从“经营型”真正走向“服务型”。这种转型使得政府与社会之间的关系更加和谐。十年前，城管与摊贩冲突的新闻屡见不鲜，而今天，类似事件在舆论中已明显减少。

观察者网：无需再考虑“罚款创收”，是否意味着城管部门的“生存压力”被完全消解了？如果是，那么当前街头治理面临的新压力源又是什么？

魏程琳：城管部门经历了从“半财政供养”到如今全额财政保障的转变。从人员工资福利待遇的角度来看，城管部门的生存压力基本消解。但作为政府职能部门，它一定要证明自己是“有用”的。从当前实践来看，城管部门的工作内容主要聚焦于两个方面：一是处理市民投诉中涉及的各类问题和矛盾纠纷；二是服务于地方发展大局。尤其是在城市化任务较重的地区，城管的一项关键职能，就是对城郊地区预期拆迁地块上的违法建筑进行管控与拆除。

在上海、北京等一线城市，街头治理的压力来源，正在呈现“市民监督”与“政府考核”协同驱动的特征。比如12345市民服务热线，如今已成为政府与市民沟通的重要桥梁，同时也是上级政府评价下级部门社会满意度的重要依据。

观察者网：说到考核，我想到您在书中提到的一个案例——“2013年，望月区天良街道城管中队某协管员向当事人索要两条香烟被举报，当时正在城管局开会的队长立即被免职”。通过如此雷厉风行的方式整顿内部违规行为，一方面确实彰显了改变城管形象的坚定决心；但另一方面，从管理角度来看，这种处理方式是否略显“一刀切”？

魏程琳：这种工作方式在当前的政府部门中并不少见。例如，有的县政府对乡镇实施考核时，排名倒数三名的乡镇长可能被就地免职，以儆效尤。不过，这里所说的“就地免职”并不等同于行政降级，比如从正科级降为副科级，更多是指不再担任原职，另作安排。

至于这种做法是否“一刀切”，可以从两个角度来看：

首先，这类人事调整在实际操作中并非简单随意的行政任免。它通常会经过后续的合规程序，例如正式发文等，以符合相关制度要求，因此并不完全等同于严格意义上的行政处分。

其次，这种较为极端的处理方式，往往出现在地方政府可调动资源相对有限的地区。而在行政资源更为充足的地区，如上海、北京等地，则较少采用这种剧烈的手段。可以说，这种做法的使用与地方政府的实际资源状况密切相关——当地方没有多少可调动的资源时，往往只能借助这种极端方式来传递压力、推动工作。

图为2008年，南昌市城市管理行政执法局东湖分局的执法人员骑着自行车在辖区路面巡逻、执法。 图源：新华社

观察者网：来自市民监督与政府考核的协同作用，推动城管执法逐步从过去的“粗暴型”向“文明执法”或者说“柔性执法”转变。然而，这种转变也可能带来新的问题。

您在书中提到的一个案例令我印象深刻：一名摊贩态度蛮横，看到城管步步退让，便得寸进尺。城管部门担心引发舆情，为其安排了一个类似报刊亭的固定摊位，而他在获得摊位后仍继续违规经营，比如在店面外卖水果。他的这一“待遇”让其他摊贩不满、眼红。

这一案例导出一个问题：在推行柔性执法的过程中，如何避免走向另一个极端——让部分摊贩误以为可以“按闹分配”？

魏程琳：谈到“柔性执法”，我想可以从两个方面来理解：

第一，柔性执法，是自上而下、从中央到地方对包括城管、警察在内的执法人员开展的一场力度强大的作风整顿。其背景在于，早期城管与执法对象之间暴力冲突频发，对政府形象造成了严重的负面影响。

我在书中曾提到一个核心观点：公权力的主动收缩与退让，并不必然带来秩序的和谐。因为管理者与被管理者之间的有序，是一种需要在实践中达成的动态平衡，而非靠理论上的平衡来实现。

“按闹分配”这一现象的出现，揭示的正是公权力收缩之后，某种带有暴力色彩的社会权力开始崛起的逻辑。在这一过程中，像案例中的摊贩，正是利用“不要命、不怕死”的刁蛮策略，借助社会舆论对“弱者”的天然同情，以及政府迫切希望塑造文明形象、避免舆情的心态，通过不断“闹大”来扩张自己的利益空间。

就这个案例本身而言，虽然他通过“闹”获得了实际利益，但与此同时，他也承受着来自社会舆论的压力和地方政府的管控。大多数人的越线诉求其实都会在政府的综合治理措施下被逐步消解；像他这样能够真正实现“按闹分配”的，是一个极为特殊的个例。