【文/观察者网专栏作者 欧阳静】

随着人口向经济发达区域快速聚集，一些县城人口流失、活力不足的趋势逐渐显现。这些人口小县的改革与前景，近年来的讨论不胜枚举。“大部制”改革就是其中一个方向。

2019年年底，时任山西省委主要领导调研时发现，全省人口小县存在一些共性问题，比如财政供养入不敷出，财政支出主要依靠政府转移支付。因此，省委决策部署开展人口小县机构改革试点工作。2020年4月，山西省开始了这场改革，6个人口不足20万的小县列入改革试点。2022年下半年，山西省河曲县、石楼县率先完成改革。

小县试点“大部制”，既是因时应势之举，也是自我强化之策。据报道，河曲县36个党政机构精简为22个、1964名事业编制核减为659名。石楼县县政府组成部门从26个精简到了16个，经初步测算，改革后人员经费可减少2200余万元。

山西河曲县：黄河第一河心岛 娘娘滩

大部制改革的多面性

机构改革不易，背后部门权力、个人利益盘根错节。本文根据作者以往调研的江西省改革案例和经验，来立体地展现大部制改革的多面性。

2019年，江西全省自上而下进行了大部制改革，起初从国务院机构大部制改革开始，后续从省市进一步推到了县乡镇体系。基层的大部制改革想要解决“管得到看不见、看得见管不着”问题，因为县乡镇实际操作中能够看到很多事情，比如说车辆乱停乱放、市场违法经营等，街道没有执法权，需要通知相关部门执法人员来执法，当成立综合行政执法队后，执法权就能够下放到街道，发现问题能及时处理。

我认为改革分两种，一种是为了适应社会需求、时代变迁的真改革，改革有风险，需要魄力和胆量来推进。另一种是政绩创新等原因的“换汤不换药”的形式主义改革，在实际的情况中，我们要区分这两种形式的改革。

从我的调研经历来看，第一种改革碰到的阻力非常大。首先是编制，在小县城，编制就是饭碗和生命。改掉编制就等于要人家的命，所以现实中几乎没有真正减编减员的改革。最终的改革结果是让一部分老弱人员分流、提前退休，但工资不变。或者政府以平台、外包、公司等形式承接被改的人员和职能，数据上则是改革缩减了一定的编制，节省了财政支出。

其次，改革会涉及各个部门之间的利益。用基层干部的话来说，改革存在强势部门和弱势部门之间的博弈，往往是强势部门主导改革进程，权力和利益向强势部门集中，执行和落实等具体事务移交给其他部门。所以，这类真正的改革需要主政者具有全局观，具有超越部门利益的政治性、长远性。这种改革也一般是自上而下才能推动。

从我调研的江西G县情况来看，大部制改革的核心在于转变政府职能，建立高效服务型政府，让老百姓办事更方便。从执行层面来说，大部制改革最大的优点是将一些执法权综合，解决行政分割化和碎片化的问题，使得后续管理上比较协调。

从改革结果来看，大部制改革确实能提高办事效率。江西G县将农业、林业、水利、渔业等执法职责整合，设立综合行政执法大队，组建农业农村水利局，作为政府工作部门，副县长兼任局长，原来不同的局变成了内部科室的沟通，提高了效率。

改革最大的变化，可能是由原来一个局里七八个副局长变成了一正两副，但是以前的副科级干部并没有免职，只是重新排列组合，以前的副局长会成为班子成员，享受的待遇没有改变，只是称呼上改变了。

大部制改革一方面提升了效率，另一方面也有人质疑其权力和职能过于集中的问题。我认为权力集中分为两种情况，第一种是制度性集权，大部制改革就是一个制度性集权，比如全县有2000多个执法权，而市监局就有1000多项。执法权主要是执行权，都有法可依法，这种情况，按照制度、流程进行，能够协调以往“看得见管不到，管得到看不见”等问题，在今天越来越僵化的基层治理模式下，执行往往更需要制度性的集权。

第二种是个人性集权，尤其是决策权的个人性集中。比如县城里最有权力的是县委书记，县委书记对于重大项目和重大人事任免有绝对性的权力。这种权力集中对基层财政运行影响甚大。

县域的财政供养难题

山西省石楼县和河曲县两地改革的初衷是为了解决财政供养失衡和人浮于事的问题，但是我认为财政困难的根源并不是因为养了太多的编制人员。

目前，山西省河曲县人口12.4万，河曲县煤炭资源丰富，煤储量120亿吨。从上世纪80年代开始，煤炭资源使得河曲县逐步摆脱了贫穷，2021年河曲县GDP达到174亿元。不同于河曲县，作为刚退出贫困县两年多的石楼县，在经济发展的道路上尤为艰辛。石楼县作为传统农业县，户籍人口9.7万人，去年国民生产总值仅为21亿元。石楼县2021年全县一般公共预算收入总计218987万元，其中上级转移支付占了多数。

在中西部地区，县级财政运行的目标一直是保运转、保民生和求发展。“保运转”就是财政供养人员，即保工资，这部分一直是依靠中央一般性转移支付做保底。只要中央没有削减预算，那么保运转问题就不大，地方也就没有压力来精简党政机关、缩减编制。

“保民生”也主要依靠中央和省级财政的项目资金（即专项转移支付）。只有“求发展”与本级财政相关。中西部县级政府的本级财政收入主要是土地财政收入或资源性财政收入（煤炭矿产等），税收收入很少。这两年土地财政收入减少，叠加疫情冲击工业园区和居民消费等活动，地方政府无财力求发展，即“做事的钱”变少了。

问题是，如果保运转、保民生都有转移支付，那为什么地方财政还会出现困难？一是由于地方政府卖不动地了，没有了土地财政这块主要的收入。虽然保运转和民生工程有上级的转移支付，但人员的公积金、职业年金和年终福利都是需要地方财政保障，一些民生工程也需要地方财政配套，以前这部分支出主要依靠土地财政。现在土地财政没有，基层干部的福利就无法按时保证。