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布鲁金斯学会给拜登政府的建议:正确应对中国挑战
最后更新: 2021-02-17 09:26:38导读拜登政府上台前后,美国政界、学界纷纷行动起来,为“改朝换代”做准备,在各个领域出谋划策,对华政策自然是重点之一。
本文源于布鲁金斯学会“美国复兴与繁荣蓝图”(Brookings Blueprints for American Renewal & Prosperity project)项目。杜大伟与何瑞恩在项目中参与撰写了专刊《美国对华政策的未来:给拜登政府的建议》(The future of US policy toward China: Recommendations for the Biden administration),本文即取材于此。
布鲁金斯学会创建于1916年,是美国政界、学界最有影响力的智库之一,对于美国外交政策的研究者而言,其政策建议具有重要的参考价值。
【文/ 杜大伟(David Dollar)、何瑞恩(Ryan Hass) 译/ 观察者网 李碧琪 刘思雨 常宜】
概要
特朗普政府的对华政策一直都缺乏连贯性、并且前后矛盾,这导致他们很难兑现给民众的承诺。但美国对待中国的挑战还可以有别的应对方式,只需要采取四个关键步骤。
首先,美国必须通过改革和投资来增强自己的经济实力,这超出了本文要讨论的范围,但在布鲁金斯美国复兴与繁荣蓝图的其他部分有详细介绍。
第二,美国应该与亚洲和欧洲的盟友合作,推动中国继续开放经济、为贸易新前景制定21世纪的规则。与中国进行贸易合作,对我们的盟友的意义比其对美国经济的意义更大。因此,尽管我们很想与中国脱钩,但脱钩是一个失败的战略,因为美国的伙伴不会效仿这种策略,美国最终将被孤立。
第三,美国需要通过强大的军事力量来对抗中国对其邻国的强硬态度,并谴责中国破坏和违反国际规则和规范。
第四,美国要在双方具有共同利益的问题上与中国合作,特别是在气候变化、全球公共卫生、对落后国家的支持以及核不扩散这些问题上。使两国关系特别复杂的地方就在于,美国在某些问题上需要与中国紧密合作,但同时又需要在其他领域与中国相抗衡。所以,对于美国而言,中国同时是合作伙伴、竞争对手和挑战者。
挑战
中美关系将是下一代外交政策中最复杂也是最重要的方面。中国是最大的贸易国、世界第二大经济体,人口还是美国的四倍,仅需适度增长就可在2035年或2040年超过美国的GDP。
中国经济的大部分是开放的且允许竞争的,这为美国公司以及亚洲和欧洲的合作伙伴提供了贸易和投资机会。但是在全球几个主要经济体中,中国也是中央权力最大的国家,它拥有庞大的国有企业部门,并且以保护和补贴的形式对它们进行了广泛的政府干预。
和经济实力同步,中国的军事力量也在不断增强,尽管它仍然不及美国军事力量先进,但显然已跃居世界第二,并且越来越能集中力量限制美国直接应对其周边突发事件的能力。随着军事力量的增强,中国在与周边国家和地区(日本、台湾地区、菲律宾、马来西亚、越南和印度)的争端中也越来越自信。
尽管中国经济的改革开放取得了令人瞩目的成就,但中国的政治开放性并没有同步取得进展,还削减了香港的自由。
最后,考虑到中国的人口和GDP的规模,中国必然是围绕全球公共产品(例如气候变化、应对疫情和经济发展)进行多边合作努力的核心。中国也毫无疑问是世界最大的碳排放国,并且正在为许多发展中国家的燃煤发电厂提供资金。像几年前的SARS一样,这次COVID-19病毒也首发于中国,要想应对未来的疫情,需要与中国密切合作,建立更有效的全球机制。另外,中国还是发展中国家的最大官方债权国。在疫情衰退期,许多贫穷国家面临着为公共服务融资和偿还债务的难题。帮助贫困国家需要多边共同努力,而这离不开中国的重要参与。
中国并不是纯粹的合作伙伴或竞争者或挑战者:它是三者的总和。要有效应对这种复杂关系,政策制定者得摒弃单纯将中国视为竞争对手或敌人的简单思维。他们得放弃试图瓦解中国的治理结构或者单方面给中国施压阻止其崛起的旧有观念。相反,决策者需要制定适合当今中国的方法,以便应对它对美国的未来利益和价值观构成的挑战。
现有政策的局限性
·缺乏连贯的政策程序
特朗普政府在很大程度上解散了其继承的体制架构,而这个机制是用来确定政府的优先事项,并对中国执行统一的国家战略的。取而代之的是一种更为即兴的方法。特朗普政府内部的关键声音,如副总统迈克·彭斯和国务卿迈克·蓬佩奥对中国一贯持强硬态度,而特朗普总统经常在愤怒与和解之间摇摆不定。他选择何种态度取决于中国如何应对他当时的优先事项——包括朝鲜问题、贸易战、股市波动、中国在新冠全球大流行背景中的角色,或者他个人的连任前景。
特朗普政府政策的支持者称赞这样做可以使中国措手不及。他们还认为,特朗普很聪明地一边与中国领导人保持直接联系,一边使自己的政府成员对中国采取更加公开的对抗姿态,这实际上是在玩一个唱黑脸和唱红脸的游戏。所以按这个逻辑,特朗普本人可以有借口不追究中国在新疆或香港的做法,因为他的政府成员可以同时通过公开声明,明确表示美国反对这些行动。
不过事实上,美国并没有能力保持两种不同的对华政策(即总统实行一种、而其他政府人员实行另一种的两面政策)。美国对中国只有一套政策,在中国自上而下的政治体系中,最高领导人之间传递的信息具有至高无上的意义。因此,在2017年至2019年期间,特朗普提出的美国政策明显缓和,然后在2020年,当特朗普意识到新冠将给他的连任带来巨大挑战后,其政策转向了另一个极端。2020年2月,随着“第一阶段”贸易协议的完成、新冠的爆发以及随之而来的经济影响,特朗普切断了他与中国领导人的联系,并授权政府制裁中国。
在此期间,特朗普政府采取了一系列行动,切断了太平洋地区40年来在深化一体化过程中建立起来的金融、社会、学术、科学和技术联系。当特朗普对中国的行为表达了一大堆不满,并将冠状病毒的全球传播归咎于中国时,他的政府成员也明确表示他们认为中国——或者更确切地说是中国共产党——是美国最大的威胁。
特朗普政府的成员已经给世界发出了严厉警告,他们认为如果不阻止中国实现其野心,北京将会把自己的规划和价值观强加于国际体系。这种对中国挑战性质的界定,没有为妥协或以外交形式处理分歧留下任何余地。这种外交政策的思路表明两国之间必是一赢一输,而美国必须不惜一切代价来取得领先。
·民粹单边主义
人口结构转变和第四次工业革命的双重冲击,为民粹主义和民族主义在美国萌芽提供了沃土。越来越多的美国人深陷他们将无法偿还的债务,他们面对发生着变化的、与自己的理解并不相符的美国,不知作何反应,只得守着美国国力和文化同质性的残余。在此期间,许多美国人开始对中国保持警惕,对中国的不满评分近年来逐渐上升,并在2020年达到历史新高。
特朗普在2016年竞选总统时针对这些恐惧和挫败感,承诺要改变以前的领导人对中国的软弱,转而强势应对中国。他塑造了一种叙事,要通过决心和不加掩饰地行使国家权力,使中国屈服。
特朗普总统和他的主要顾问对中国的认识已经过时,仍然认为中国是依靠出口的经济体,依赖与美国的贸易来维持快速的经济增长,以此来证明中共的政绩合法性。在此分析中,美国并不需要与盟国和伙伴在涉华事务上进行密切协调,这既是不必要的,又会使美国放慢脚步,并有可能减轻美国为使中国放弃国家主义经济模式而施加的压力。
以民粹单边主义态度与中国打交道,也很自然地与特朗普的世界观相符合。几十年来,特朗普一直指责美国领导人是“傻瓜”,因为他们仍然保护那些向美国提供经济回报的国家,它们本应以这种回报来表明自己对美国的感谢。特朗普将联盟视为潜在的未实现利润的领域。
特朗普政府的一些成员意识到与中国对抗时疏远合作伙伴的风险,因此试图缓解与盟国的紧张关系,以服务于更广泛的战略目标。他们敦促北约成员国实现先前的支出目标,并就新的工业补贴准则与日本和欧盟达成协议。蓬佩奥等人还规范了美日印澳“四国集团”(Quad)之间的互动。不过,总的来说,特朗普对民粹单边主义的冲动引导了美国对中国的整体态度。
美国一直优先重视和寻求中国经济改革,但迄今为止,该战略并未在这方面取得重大进展,也没有迫使北京减缓其在国内外的行动,更未在华盛顿外交政策的重点事项上引发更多更好的中美合作。相反,中美对抗的领域冲突加剧了,原有合作的领域消失了,双方管理竞争领域的能力也被削弱了。
标签 中美关系- 原标题:布鲁金斯学会报告:正确应对中国挑战 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 陈轩甫 
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