福利性的低保最为普遍：农民认为应当照顾老年人，减少他们的医药费。许多老年人有慢性病，例如高血压、糖尿病、结石病。应当照顾有多个子女读大学的农民。他们请求村里给一个低保，只要“低保证”，不要低保金。还有一些“合理”的理由：例如老干部为村庄做了贡献，却没有保障，村要用低保对他们进行一些照顾；集体无偿占有农户土地修路，对于这些损失应当用低保进行一些补偿。

还有一些上级领导托关系戴帽下来的低保，应当保证，因为他们或许能为村庄争取项目资源。

最后还有一些老上访户，为了稳住他，就要用低保收买他们。种种变通造成了低保指标怎么也不够分。村干部困恼地说，“虽然阳新县是湖北省低保最多的县，我们村是阳新县低保指标最多的村，然而再多的指标也分不过来”。由于低保如何分配的共识实难以形成，最后操作空间很大，就形成了人人诟病低保，都不满意，造成基层干群关系紧张的局面。

低保精准如何可能

中央这几年很重视精准扶贫。精准扶贫的一个重要部分是如何精准地识别出“贫困户”，对贫困户进行脱贫的一个基础措施是低保，保证其最基本的生活，不至于因天灾人祸而中断。我对家乡农村低保制度实践的调查表明，十年来低保制度有一个完善的过程。这就是从“下指标”到“应保尽保”的转型过程。

阳新县一直是国家级的贫困县，乡村干部一直把它作为“财富”，因为“贫困县”意味着国家财政的帮扶，在各类资金上进行倾斜。低保资金是其中的一项。国家为了照顾贫困地区，下达的低保指标偏多，基层政府为了把低保指标分下去，形成种种变通，导致低保评定有过大的操作空间，引发乡村治理乱象，农民对评低保相当不满意。

实际上，家乡并不如想象地那样穷。在过去，因为耕地很少，农民生活非常贫困，农民仅维持温饱。在八十年代改革开放之后，农民就不断地离开土地。由于阳新县处于武汉南下浙江和广东沿海发达地区的交通要道上，借此便利，农民很早就外出务工。农民越来越普遍认识到打工经济是解决农民贫困的根本出路。

这一背景下，如果家里没有能外出务工的劳动力，仅仅依靠人均半亩承包地，农民的家庭经济就会陷入贫困。因此国家提供的农村低保应当给予哪些缺乏劳动力，难以满足家庭经济基本需要的家庭。

从红村实践来看，应保尽保的低保制度，应当是兜底性质的。在农民看来，致富奔小康主要是个人的事，而国家主要扮演兜底的角色。农民对这两年低保制度满意度的提高，并不源于更多的低保指标，而是要求更公正的低保评选制度，国家政策和村两委确实帮助了需要帮助的人。

这样低保兜底帮助农民达到的收入水平就不可能很高，否则就有更多的处于一般经济水平的农民要求获得低保，导致低保制度瞄准的偏离。在低保资金一定的情形下，低保面过大，意味着有限的低保资金被分散，真正贫困的农户所获得的帮助就越少，贫困户达到基本生活水平就越难，就越是偏离低保制度救助贫困的初衷。这是之前低保乱象形成的真正原因。

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