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夏引业:香港行政与司法的博弈,下任特首准备好了吗
关键字: 曾荫权香港特首选举曾荫前自杀曾荫权上诉港独中央与香港特区关系的不确定性增加
曾荫权案对中央与香港特区的关系有什么影响?这要从基本法为何要设立一个强势特首谈起。在“一国两制”宪制架构下,“两制”之间具有一定的区隔性,主要表现为以下两点。
首先,基本法是具有准宪法意义的宪制性文件,基本法的存在,阻隔了绝大部分的全国性法律在香港的适用,甚至相当数量的国家宪法条文的直接适用。
其次,迥异于内地的普通法制度,以及司法终审权的授予都使香港形成了近乎独立的法域。我们说中国是“一国两制四法域”,香港就是四法域之一。再次,香港独立的货币体系和免税收政策也堵塞了国家通过财政、税收的手段实现管治的目的。在民众交流方面,则普遍性地存在一种“国内境外”的现象。香港享有的高度自治权远超过国外的地方团体,包括联邦制下的州。
我们说“一国两制”,“一国”统率“两制”,“一国”是基础、是前提,香港实施高度自治的同时也要求落实“一国”原则,体现国家统合,中央就要依法管治香港。中央依法管治香港的一个最重要也最为有效的渠道就是行政长官。
作为一级地方政府,香港同样肩负着执行中央政策指令的职责。基本法第48(9)、(10)项规定,行政长官负有执行中央就基本法规定的有关事务发出的指令,以及代表香港处理中央授权的对外事务和其他事务的职责。
全国人大常委会委员长张德江3月6日出席香港特区全国人大代表团全体会议:
“香港不能再折腾了,香港再也经不起政治争拗的拖累”。
这里还有一个争议是,中央对行政长官的任命是实质性的还是形式性的?如果是实质性的,中央对行政长官的实质任命权,同时就蕴含着罢免权。
从最初的立法原意来说,应该是实质性的。行政长官对中央负责,就要体现和落实中央的意志。基本法上的行政长官处于中央与香港特区关系的折冲位置,它是一个铰链,如果连接不好,危机便随之而来。可以说,基本法设立一个强势特首,既是维护香港政治稳定性、连续性的客观需要,也是落实“一国两制”政策的必然选择。行政长官在中央与香港特区之间占据如此关键的位置,这决定了它是矛盾焦点所在,也就不难解释近年来围绕特首而引发的有关争拗,以及发生的一系列事件了。
3月1日,香港第五届行政长官候选人名单正式出炉。在香港政治乱象丛生的情势下,下一届行政长官担负着稳定秩序、发展经济、改善民生以及反“港独”的重任。可以预料,无论3名候选人中的哪一位胜出,下一届行政长官的施政都将会是步履维艰。
香港特首候选人:曾俊华、胡国兴、林郑月娥
在与立法的关系上,立法会通过挑战中央底线的立法可能性不大,因为根据基本法第17条,立法会通过的法律需要报全国人大常委会备案,全国人大常委会可将有关法律不作修改发回,发回的法律立即失效。
但此一规定主要是一种防守功能,立法会对于行政长官积极落实中央政策指令的动议或提案,则可能出现分歧,并以“拉布”的方式使之一再延宕,使其落实遥遥无期。在2016年的香港立法会换届选举中,建制派取得41席,反对派获得29席,在行政长官威信有所减损,权力进一步削弱,宪制地位进一步降低的情况下,恶意“拉布”现象或将更加严重。
在上一篇文章中,我曾论述了中央与香港特区的博弈关系,很大程度上就具体化为全国人大常委会与香港终审法院的博弈关系。曾荫权案使得行政长官的宪制地位进一步弱化,香港法院的宪制地位则进一步突出,相应的,香港法院与中央博弈的角色也就更加突出,而香港法院倾向泛民主派的法官人数在增多。这意味着,在落实中央政策指令,特别是反“港独”事项上,香港法院完全有可能采取与行政长官不同的立场,为“港独”蔓延提供法律空间,从而挑战中央底线。
在权力层层受挤压,行为处处受限的情况下,未来香港行政长官有否可能大胆而有策略地充分运用基本法授予的却未尝行使的权力,包括在法官的任命上发挥实质性的作用——这虽然在法理之中,但仍然是一种期待。
中央层面的一个反制措施是,全国人大常委会依据基本法第158条积极主动释法,但这势必又会遭遇部分香港法律界人士和民众的抵制。
还有一个问题是,基本法条文的意义辐射范围终究是有限的,而生活是无限的,今后有没有可能发生这种情况——即使释法技术发挥到极限,也无法应对出现的新情况新问题,届时中央又如何出招应对呢?
笔者认为,在与特区政府的关系上,香港法院应当保持一定的自制,因为法官并非行政专业人士,过多地干预政府行为将影响行政效率,并且法官判案只服从法律而不考虑社会影响,很可能会制造一些新的社会问题。在与中央的关系上同样是如此,因为作用力是相互的,在中央与香港特区关系上,香港法院积极进攻的立场必然要迎来中央更加强硬的反制措施。
总之,对于曾荫权案所带来的香港宪制的微妙变化,以及因此为中央与香港特区关系演进增加的变数,要理性分析,做好风险评估,未雨绸缪,积极应对。毕竟,围绕行政长官风波再起的可能性依然较大。
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- 责任编辑:马密坤
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