初民时代的人群从自然状态进入到社会状态，结为一个共同体后，为共同生存和公共福利，都需有一个集合意志。集合意志的作出，有两个端点，一端是寡头制的独裁专断，另一端是波兰曾实行的自由否决权（liberum veto）制度，这种“极端的、自我挫败式的”制度规定“每位议员都享有否决议会决议和终止本届议会的权力”，这一“毫无生气的政治体制”导致从1772到1795年，波兰三次被瓜分，彻底丧失了作为一个独立国家的地位。

列宁领导的俄共（布）建立了民主集中制，将作为单个人集合的政党之组织力，发挥至最大，成为布尔什维克1917年夺权成功的组织前提。在帝制时代漫长且散漫的个体小农意识浓厚的中国，民主集中制被高度认同，国共两党都将其接受为基本组织原则。对民主集中制的内容，中共中央的表述是“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。”毛泽东说：“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”

1870年10月31日，国际共产主义运动第一次革命实践巴黎公社起义，建立了“摆脱清谈馆式的议会制”，而是由委员组成，兼管立法和行政的代表机关公社委员会。在共产党建立政权后，设立委员会，作为民主集中制的实现方式，成为共产党对政治、经济、社会等各项事务治理时的基本组织形式。其中，党委政法委员会的设立，是当代中国不同于西方司法体制的主要特征之一。

关于政法委，有大量中央和地方文献积累，但西方研究者历来对政法委实然的存在有极大认识偏差。本文不做韦伯所说的“材料狩猎神”，不进行如科斯嘲讽的可以“一把火烧掉的”对材料线性堆积式的描述，而是将其纳入中共中央通过委员会方式对同一主题事域进行政治领导这一框架下，对政法委作为议事协调机制设立的制度原因及其单位成员制的构成方式进行考察。对于这一协调机制在“小组”和“委员会”两种组织形式之间的变化，以及由此传递出的政法委与党委的关系，本文集中阐释从1978年中央政法小组到1980年中央政法委的转变。在这一转变中，突出的差别是中央政法委常设办事机构的建立。而区分议事协调性质的中央政法委和同一名称的中央政法委机关，是此后制度变迁的一个关节点。本文不带倾见，只在于发掘解释中国问题的中国叙事框架。

电视剧《人民的名义》中汉东省委副书记兼政法委书记 高育良

一、议事协调机制的委员会设立

当代中国政治实践中，建立了事权容量范围不同的各种委员会：⑴构成执政基础结构的党的委员会：中央政治局常务委员会、中央委员会、党的省、市、县/区委员会；⑵作为政体或基本政制内容的委员会：全国人大常委会、地方各级人大常委会，政协全国委员会和地方各级政协；⑶在不同部门、机构之间，建立的决策、议事、协调、执行、议行合一等常设或临时性的委员会；⑷机构内部建立集体领导、决定机制的委员会，如法院审判委员会、检察委员会，大学的学位委员会、职称评定委员会。各种类型的委员会，因对象、事权、政制内的位置等不同，具体运作有较大差异。其中，在中共中央的机关设置中，依具体领域重要性不同，冠以委员会名称有三种形态：

1、议事、执行两项职权议行合一的实体权力机构，如中央军委。

2、作为议事、协调机构，如中央保密委员会、中央社会治安综合治理委员会（2011年9月后更名为中央社会管理综合治理委员会）。

3、作为具体的工作执行机构，如中央国家机关工委、中直机关工委。

政府序列内作为国务院组成机构的委员会与中共中央序列内的委员会不同。国务院组成机构的委员会是对于职权较重的部门或基于人事安排的特殊考虑，在规格上高于部、署、总局的一种机构待遇设置。如1954年正式确立人大领导下的“一府两院”政体，国务院序列内的国家计划委员会，主任为副总理李富春；国家体育运动委员会，主任为副总理贺龙。二人在1956年八大后又分别长期担任政治局委员。国务院的组成机构由部改为委员会，被认为机构重要性增强，如1985年教育部改为国家教育委员会，主任由副总理担任。

以中共中央名义设立并主持的以议事协调为基本职能的委员会，主要是要通过组织一体化方式，抵消因分工而产生的壁垒和低效，提高部门间的合作效能。

近代以来，获得普遍认同的组织设计方式之一是以部门设置上的精细分工、专业化，提高效率。部门分工提高了辖域内的管理效能，但在各个分工的衔接处，因结合部的模糊或沟壑，反而出现空白或重叠，在部门内获得效率的同时，部门间反而因交易费用过高，导致效用减低。因此，在大的工作方向上，当需要多个部门协同、配合时，即催生建立一个综合协调机制。如1962年，为“在较短时期内取得原子能工业的更大成果”，毛泽东指示“要大力协同，做好这件工作”。中共中央成立了一个15人的“中央专门委员会”（简称“中央专委”），由周恩来为主任，贺龙（政治局委员、军委副主席、副总理）、李富春（政治局委员、书记处书记、副总理、国家计委主任）、李先念（政治局委员、书记处书记、副总理、财政部长）、薄一波（政治局候补委员、副总理、国家经委主任）、陆定一（政治局候补委员、中宣部长）、聂荣臻（副总理、军委副主席）、罗瑞卿（副总理、军委秘书长、总参谋长）、赵尔陆（国防工办常务副主任）、张爱萍（副总参谋长、国防科委副主任）、王鹤寿（冶金部部长）、刘杰（二机部部长）、孙志远（三机部部长）、段君毅（一机部部长）、高扬（化工部部长）为成员。“委员会主要任务是：组织各有关方面大力协同，密切配合；督促检查原子能工业发展规划的制订和执行情况；根据需要，在人力、物力、财力等方面及时进行调度。”这一工作方式，是革命年代以来的基本经验。中央政法委的设立，在制度逻辑依循上，与此一致，是中共中央在“政法口”设置的协同机制。中共中央各种文件中常用的“归口管理”一词，是对这一工作方式的表达。

“口”是当代中国政治词汇中一个习语，是对工作方向相近的领域内的若干部门，进行合并同类项之后的习惯指代。“对口单位”、“上下对口”也是政治、行政内的常用语。在国家层面，常用的有工交口、财贸口、农业口、外事口、政法口、文教口、宣传口等。“口”这个习惯上的概称，曾成为正式名称。1976年10月15日，抓捕了“四人帮”之后，政治局会议将负责新华社、人民日报、解放军报社、红旗杂志社、中央人民广播电台等部门的中央机构称为“中央宣传口”，由耿飚负责。直到1977年10月正式成立中央宣传部，调湖南省委第一书记张平化任中宣部长后结束。在政法机关内部，亦习惯用“口”来作为类型化的称谓，如法院习惯将管辖婚姻家事、房产、知识产权等审判庭，合称为“民事口”；办公室、研究室、行装处等称为“综合口”；检察院将批捕、公诉、监所等合称为“刑检口”；反贪、反渎称为“自侦口”。分口划片、“归口管理”这一不论在宏观领域，还是微观领域上都习惯使用的工作方式，目的是为了通过组织化的部门协作，矫正部门分工导致的工作整合效用问题。从“政法口”各机关的消长演化可以清晰地看出其制度脉络。