【文/观察者网专栏作者 连晨超】

前不久，据美国《布莱特巴特新闻》网站报道，美国海军近期多次提出申请，要求继续在南海地区“航行自由行动”，但特朗普政府一直未予以批准。截至目前，特朗普只是在2月中旬允许了“卡尔·文森”号航母战斗群驶进南海海域，不过此次航母巡航并没有直接挑战中国的海洋权益。

有声音认为，在特朗普任内，南海问题不会再有大的波澜，针对中国的“航行自由行动”也将停止。然而，事实会这样发展吗？恐怕我们需要仔细回顾近年美国对中国海洋主张的挑战，和特朗普政府面临的情况后再做出判断。

卡尔·文森号航母

2017年2月28日，美国国防部发布《2016财年“航行自由”报告》，对过去一个财年（2015年10月1日至2016年9月30日）美国的“航行自由行动”进行总结。在这期间，美军共对全球22个“过度声索海洋权益”的国家和地区行使“航行自由权”，涉及南海的中国及台湾地区、菲律宾、越南、马来西亚再次入围。报告显示，美国过去一年对中国实施了多次行动，并认为中国存在诸多“过度海洋权益”声索。美国国防部声称“航行自由行动”是为了维护国际法所赋予的自由与权利。报告陈列了2016财年美军开展行动的对象与挑战的主要内容，主要内容如下表格所示：

注：1. 按照国家英文首字母进行排序；2. 美军在报告期间（2016财年）对*所标示的国家（或地区）进行不止一次“航行自由行动”以挑战其过度主张。

2016年，美国对中国多项海洋主张提出挑战，那么前些年的情况又是怎样呢？笔者在美国国防部网站上，把1992到2016年美国的年度“航行自由行动”报告全部整理了一遍，制作了一个只涉及中国大陆的更全面的表格。表格中的标记即表示美国当年对中国的海洋主张进行了“航行自由行动”以示挑战。从表格中我们可以明显看出美国对中国大陆的“航行自由行动”发展趋势。

数据来源：根据美国国防部历年“航行自由行动”报告，http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/

从上面的图表中我们可以看出，自1992年起，美国就持续对中国的海洋主张进行挑战，特别是2011年之后，美国针对中国所进行的“航行自由行动”挑战内容显著增加。在海上挑战中国，已经成为美国制衡中国的重要手段，也是美国海军“航行自由行动”的主要任务之一。因此，想要特朗普彻底扭转美国长期以来持续的政策，恐怕没有那么容易，更何况特朗普本人未必想要背弃这项政策。

历史上美国的政策已经非常明显，那么现实中我们该如何理解特朗普的南海政策呢？自今年1月20日就职以来，特朗普已经在位三个多月。从目前的情况来看，特朗普政府仍然没有完成其亚洲战略及中国政策的制定。目前特朗普政府在南海上的谨慎行动，与其一直以来就南海问题所发表的言论明显不同。笔者认为，有三点原因可以解释这一差别。