二、破除财政赤字的误区是关键

克服目前我国经济困难的办法虽然简单，但接受这种新观念却很难。这犹如王阳明指出的，“破山中贼易，破心中贼难”——打败外界的敌人容易，但消除心中固有的执念却非常难。目前，无论是专业人士还是非专业人士，由于受主流宏观经济学教科书和人们日常经验的支配性影响，很多人都错误地将国家预算类比于家庭预算，将税收和发行国债看作中央政府开支的资金来源；流行的观点认为，如果这些资金仍不能满足政府支出的需要，“印钞”或者说“财政赤字货币化”财政赤字货币化是一个不恰当甚至错误的概念。就会成为政府不得已的选择，而后者必然导致通货膨胀。即使是财政专家也普遍认为，政府开支的能力只能来自通过税收等筹集的资金，而无视这样一个基本的事实：主权政府是国家货币的垄断发行者，它通过支出进行货币发行，并通过税收回笼已发行的货币，它不需要税收和借贷为其提供资金。人们普遍认为，像美国和日本这样通过发行国债形成巨额国家债务的国家，给子孙后代留下了永远还不清的债务。

日本政府是世界上国家负债率最高的政府，根据国际货币基金组织的数据，2021年10月，日本国债对GDP之比即国家负债率高达262%。在这里，我们以日本来说明上述观点为什么是错误的。

在过去十几年，日本央行为了刺激信贷和提升通货膨胀率，一直在通过量化宽松政策从私人手中大量买入政府债券，截至2022年9月底，按市值计算，日本央行已持有超过50%的日本财务省发行的政府债券。日本央行和财务省都是日本的政府机构，是政府的左口袋和右口袋，这无疑等于日本政府自己欠自己的债。请问，日本财务省欠日本央行的这笔债是否可以一笔勾销？当然可以。但无论是否勾销，它都无法改变这种事实：虽然日本经常被描述为世界上负债最多的发达国家，但到2022年9月底，日本政府债务的一半已经由其中央银行偿还了。如果日本央行继续购买日本国债，不出几年，它持有的日本政府债券很容易达到100%，日本政府不用向纳税人收取一分钱，日本就可成为世界上零负债的国家。日本所谓巨额的国家债务还是子孙后代永远还不清的债务吗？

日本的经济政策提出了两个问题。首先，按照流行的看法，日本一直在实施财政赤字货币化，将大量现金持续不断地注入经济系统中。按照主流经济学的货币数量论，这必将导致恶性通货膨胀。但日本的巨额财政赤字和量化宽松政策导致通货膨胀了吗？没有。自20世纪90年代日本泡沫经济崩溃后，日本出现了长达20多年的通货紧缩。截至2022年3月，日本央行一直试图通过量化宽松政策将通货膨胀率推高到2％以上，但无论如何努力，它都无法达到这个目标，只是在该年4月，由于外部输入因素，通货膨胀率才达到了2％。

其次，请设想：当日本央行用现金置换了私人部门手中100%的国债以至于日本成为世界上零负债的国家之时，日本私人部门手中的现金难道不是日本政府通过财政开支发行货币但没有通过税收收回来的货币吗？难道它不是等于日本政府历年财政赤字的总和吗？这是否证明了现代货币理论的下述理论：政府财政赤字等于私人部门的净金融资产，只不过这些现金是没有利息收入的净金融资产而已？

虽然日本的上述政策实践使人们争论的许多问题“水落石出”，但其并不是现代货币理论所建议的政策。我们知道，日本央行不断买入政府债券的行为属于量化宽松的货币政策，正如笔者和现代货币理论的许多文献指出的，现代货币理论不赞同量化宽松政策，它所提供的巨额准备金不会刺激信贷，原因就在于不存在主流经济学所谓准备金创造货币的乘数效应。

在过去30多年中，日本的财政政策也存在严重缺陷，它采取了走走停停的财政措施，在面临衰退时采取不充分和暂时的财政刺激政策，每当经济似乎复苏时就采取紧缩政策，财政政策没有支持强劲的复苏，反而由于财政自动稳定器的作用，政府赤字和债务不断增加。财政赤字有好坏之分，日本政府的财政赤字和国家债务大部分是坏赤字的结果。因此，我们不能因为日本有世界上最大的财政赤字和最高的国家负债率，就认为日本是现代货币理论的实践，相反，它是与现代货币理论的原理背道而驰的。

尽管日本的政策实践不是现代货币理论的，但日本的例子证明了现代货币理论的洞见：发行自己主权货币的政府从不会以税收收入或以自己的货币借款为其支出提供资金，恰恰相反，政府支出本质上不受收入限制，它是私人部门支付税款和净储蓄增加所需资金的来源。简单地说，是政府为私人部门提供资金，而不是相反。作为货币垄断发行者，政府不需要它自己发行的货币，它需要的是私人部门为之提供的商品和劳务。作为公共目标，政府支出要以资源的充分利用为目标，当存在非自愿失业时，说明存在着资源的闲置，财政赤字的增加就不会导致通货膨胀（财政支出要有针对性，否则在充分就业之前就有可能发生通货膨胀）。从国民经济核算角度来看，要出售总产出，总支出必须与总收入相等。非自愿失业是指无法以当前货币工资找到买主的闲置劳动力。如果非政府部门希望增加储蓄即支出低于其整体收入，那么政府部门就必须出现赤字，否则国民收入将下降，失业率将上升。财政赤字的大小不是政府所能左右的，它是由私人部门包括失业人口满足其纳税需要和净储蓄愿望所决定的。

综上所述，作为国家治理的基础和重要支柱，财政在本质上是功能性的。所谓功能财政就是政府应该仅仅关注财政收支对经济的实际影响，具体地说就是能否满足纳税需要和净储蓄愿望，能否在保持物价稳定的同时实现充分就业。

2022年末中国城镇调查失业人口有2600多万，说明政府赤字率过低，在中国流行的“3%赤字率红线”是自我强加的限制，它阻碍了为失业人口提供就业机会的可能。由于主权政府是本国货币的垄断发行者，所以它可以“购买”任何以本国货币出售的闲置资源，包括所有闲置的劳动力，这是主权政府拥有的财政空间。主权政府在这样做时，永远不会耗尽资金，也从来不存在偿付能力的问题。因此，无论主权政府的债务规模有多大和债务率有多高，其支出能力也就是财政空间从不会受它们影响。

与主流经济学的看法完全相反，主权政府的财政空间与赤字率和债务率的高低无关，而是与正在寻找工作的失业人口、闲置的资本设备以及其他生产资源寻找买家的企业有关。只要名义需求增长与实际生产能力增长一致，财政赤字的增加就不会导致通货膨胀。只有在实现充分就业的时候，主权政府支出才不再有财政空间。

然而，在目前的中国，即使是赞同采取扩张性财政政策以解决有效需求不足的经济学家和政府官员，他们中的大部分人也仍受传统的财政赤字观所支配。例如，有学者认为，中国政府的债务率比日本和美国等发达国家低得多，因此，中国执行扩张性财政政策的空间显然大于大多数发达国家。也有学者指出，目前我国“中央政府的负债率为21%，是一个很低的水平，中央财政发力的政策空间是相对充足的”。按照这些流行的看法，在新冠疫情暴发之前，日本、意大利、美国、新加坡和加拿大等许多国家的负债率比中国高得多，这些国家应对疫情岂不就没有政策空间了吗？恰恰相反，这些国家中的大部分在疫情期间的财政扩张力度都比中国大。

实际上，近年来，中国财政政策的空间是由中国大量的过剩产能所决定的，是由城镇2 600多万失业人口的就业需求所决定的，是由私人部门去杠杆并修复资产负债表所决定的，也是由贸易顺差不断减少所决定的，更是由广大人民群众增加收入的愿望所决定的。因此，目前的中国需要远高于3%的赤字率来破解经济困局。

三、反思“4万亿”投资及其随后的紧缩

有许多读者可能不同意笔者“激进的”财政政策观点，反问道：“4万亿”投资不是前车之鉴吗？2008年国际金融危机爆发以后，中国GDP的增长率从2007年的13%跌落到2008年的9.6%，2009年我国对外贸易总值比上一年下降了13.9%。为此，政府采取了强有力的扩张性财政、货币政策，从而使2009—2011年的GDP增长率分别达到9.2%、10.4%和9.3%，基本上维系了2000—2007年的增长势头（这八年的年均GDP增长率高达10.5%）。但自2012年特别是2014年以后，中国GDP的年增长率开始呈下降的趋势，2012—2019年分别为7.7%、7.7%、7.3%、6.9%、6.7%、6.8%、6.6%、6%（2013年、2018年的GDP增长率是国家统计局公布的初步核算的数据），以至于在2019年底和2020年初在我国经济学界爆发了经济增长率是否“保6”和再次反思“4万亿”投资的争论。

“4万亿”投资在出台之初就存在争议。赞同的经济学家从决定总需求的投资、消费和出口的“三驾马车”（“三驾马车”的分析框架存在缺陷，其中的消费不包括公共消费，投资也主要是指企业部门的投资，严重忽视了财政赤字的重要作用）入手，认为国际金融危机爆发后中国经济的“三驾马车”中有两驾——消费和出口——太疲软，拉不动经济增长，因此主张通过扩张性投资政策刺激经济，以避免中国经济陷入深度衰退。

但反对者却认为，“此次宏观调控走上了1998年的老路，那次调控的最终结果是，投资的大幅增加给中国经济带来了每年两位数的增长。但实际的居民消费并没有得到有效的启动，这让中国经济结构更加偏向了投资和出口”。反对的观点认为，传统地单纯依靠投资拉动的经济增长模式存在着诸多弊端，长远来看是不利的。然而，反对的观点针对我国出口导向型经济发展模式的危机，并没有提出替代性的选择。笔者正是在当时的这种大背景之下，在2009年下半年到2010年上半年提出了“国内大循环经济发展新战略”。

目前的主流观点对“4万亿”投资持否定观点，认为“4万亿”投资导致了产能过剩、房价飙升、巨额地方政府债务、贫富差距拉大等一系列经济失衡问题，要解决产能过剩问题就必须依靠市场机制，采取去产能等市场出清的政策。其逻辑是：在去掉严重过剩的产能后，生产就可以达到与需求相平衡的状态，在这种情况下，市场就可以在资源配置上发挥决定性的作用了。

这种观点还认为，由于中国“人口红利”的消失，靠海量投资来支撑经济增长的“粗放式发展”模式已经走到尽头，再加上“技术—经济追赶效应”的消失，中国经济开始从“中高速增长”进入“中低速增长”的“新常态”，并以此来解释2014年之后中国经济增长率的下行。

笔者认为，“4万亿”投资确实在一定程度上导致了产能过剩和贫富差距拉大等问题，但对于中国避免陷入深度萧条无疑也做出了贡献，因此，不能对其采取上述完全否定或者充分肯定的态度。问题是：如何吸取其教训，避免因噎废食？笔者也不同意有关中国经济进入“中低速增长”的判断以及对其原因的解释，赞同有学者有关中国需要重启“中高速增长”的观点，但却是基于不同的理由——经济增长基本上是需求约束的。主流经济学都是从供给角度讨论“4万亿”投资的得失和中国经济增长前景的，在这里，笔者从现代货币理论视角提供一种以需求方为主的解释。

在笔者看来，虽然我国存在着笔者一直在研究的核心技术“卡脖子”和许多产业处于全球价值链低端的供给方问题，但从2008年国际金融危机爆发一直到今天，中国经济面临的迫切问题不是供给方的这些缺陷，而是有效需求不足问题。了解20世纪30年代“大萧条”时期经济思想史的人都知道，通过市场出清消灭过剩产品也曾是当时信奉自由市场功能的主流经济学家们提出的政策建议，但事实证明，这种紧缩导致生产下降，反而使失业问题更加严重了。去产能对走出“大萧条”无济于事，只有通过政府财政开支补足私人部门有效需求的不足，才能解决生产过剩问题，这就是凯恩斯革命的历史意义，有关历史事实和现代货币理论的新解释，请见《现代货币理论在中国》的导论。

国际金融危机爆发后，我国对外贸易大幅下滑，外部需求直线下跌，如果没有政府强有力的财政干预，就意味着大量出口企业将因产品没有销路而陷入破产的境地，并引发面向内需的企业生存困难等一系列连锁反应，实际GDP大幅下降。在这种情况下，政府采取了扩张性政策，政府支出维持了对产品的需求，避免了陷入深度衰退。2009年在净出口和私人部门需求“崩溃”的情况下，与日本和印度相比，我国公共部门需求(政府净支出)对经济增长的贡献最为突出。统计数据说明，2009年我国GDP增长率为9.2%，而日本则大幅下滑，为-5.7%，美国的经济总量经过三年多才恢复到国际金融危机前的水平。

2009年末，有些经济学家主张尽早退出“4万亿”投资的刺激计划，理由是中国的经济增长速度已经反弹，继续实行刺激政策有可能加剧中国的结构性问题。2010年，央行开始实施信贷紧缩，6次上调存款准备金率，这成为影子银行在2010年开始迅速增长和企业负债率大幅上升的重要因素之一。2011—2013年，政府在摇摆不定中逐步加大了紧缩的力度。从2014年开始，固定资产投资的增量呈下降趋势，大量信贷涌向房地产，致使房价在2015—2016年暴涨，而2015年开始的去产能使产出水平下降，失业率上升，经济增长率也在下降。