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比拉哈里·考西坎:虽然举办了峰会,但美国并不把东盟当回事
贸易即战略
美国印太政策最明显的短板是经济。尽管中国在东南亚的经济影响力越来越大,但美国仍然是大多数东盟成员国的重要贸易伙伴,也是高质量非基础设施投资的首选来源国,更重要的是美国位于科技价值链的更高端。华盛顿需要采用更积极、更协调的公私合作方式来利用这一优势,促进美国的贸易和投资,而不能只让私营企业或市场力量发挥临时的作用。
美国现在缺少的是一项多边经济计划。今年,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)——一项由东盟提出的倡议,旨在优化东盟与澳大利亚、中国、日本、韩国和新西兰等国现有的自由贸易协定——正式生效。由于美国与东盟没有自由贸易协定,因此没有资格加入RCEP。特朗普在2017年退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)被证明是一个巨大错误,此举让美国在一个“贸易即战略”的地区成为了局外人。
美国加入TPP的继任者——《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)的希望渺茫。在认识到这一政治现实后,拜登政府提出了《印度-太平洋经济框架》。但这一框架现在仅徒有虚名——其内容仍有待填补。
目前,该框架只杂乱无章地列出一堆待办事项——促进贸易发展、提高供应链韧性、开发清洁能源、投资基础设施以及确立技术、劳力和数字经济标准,但这些计划还需要被整合成实际政策。尽管如此,该框架至少还承认有一个缺失的经济短板需要弥补。但即使出台更详细的政策,这些计划也不能替代美国参与一项与CPTPP规模相当的多边贸易协定。
东盟国家明白,美国国内有关贸易的政治博弈十分复杂。但拜登政府不应彻底断绝美国最终加入CPTPP的可能性。中国已经申请加入该协定。目前东盟并非所有成员国都急于接纳中国,而那些持保留意见的国家会发现,如果美国有可能重返该协定,那拖延或阻挠中国加入该协定会更加容易——他们可以辩称,中国和美国应该一起被接纳。拜登政府应试图从战略高度,而不仅仅是从经济角度,系统性地重塑CPTPP,将美国朝野在与中国竞争方面的共识转化为优势。
水坝与民主
在其执政第二年,拜登政府应在制定东南亚政策时牢记两点。首先,陆地和海洋一样重要。中国在湄公河(该河流经五个东盟成员国)上游已经修建并将继续修建的大坝不仅会引发严重的自然灾害,而且这些大坝与纵贯南北的铁路和高速公路一起,可能会加固东盟国家对中国的依赖,这将重塑东南亚的战略地理形势,并可能将中国西南部地区和东南亚之间的边界线变成只存在于地图上的虚线。
中国在澜沧江上修筑的水坝
2009年,奥巴马政府发起了“湄公河下游倡议”,该倡议承诺美国将重新重视湄公河地区以平衡中国在该地区的影响力。然而,在奥巴马的第二任期,奥巴马政府似乎对自己发起的倡议失去了兴趣,也许是因为它没有理解这个倡议所具有的战略意义。该倡议收效甚微。它至今仍停留在纸面上,但已被中国的“澜沧江-湄公河合作倡议”比了下去(澜沧江是湄公河上游,在中国境内)。直到2020年底,特朗普政府才试图恢复该倡议,将其更名为“美国-湄公河伙伴关系”。
据报道,拜登政府正在制定自己的湄公河战略。拜登政府只有充分调配资源并持续关注此战略才能确保它成功。此前美国历届政府都没有像现在这样关注过湄公河问题。湄公河问题应放在美国印太政策大背景下加以战略性地处理,而不是作为一系列分散的技术或环境问题,如水资源管理或气候变化问题,加以零敲碎打。
其次,华盛顿应该避免假设东南亚国家能充分理解美国的分散式民主制度。在美国,民众对国家的不信任根深蒂固。而在东南亚,中央集权政府是常态,拥有一个强大的政权是民众的期望——尽管在现实中并不总是能出现这样的政府。拜登去年12月召开的民主峰会带有意识形态色彩,这就有可能使美国疏远自己的东南亚伙伴。这一事件被界定为所谓的“民主”和“威权”普世之争(这两个词都含义多变),这将限制而不是扩大华盛顿在该地区获得的支持。马来西亚是仅有的三个被邀东盟成员国之一,但它拒绝出席,因为它想继续在中美之间闪转腾挪。
总的来说,东南亚人既不觉得所有美国价值观都有吸引力,也不认为中国体制的所有方面都令人厌恶。有些政府并不用这种绝对化和简单化的二元对立眼光看待世界也不希望被强制贴上这样的标签,美国施行引发民主-专制冲突的政策只会使这些政府疏远自己。拜登政府在东南亚进一步推行这种意识形态计划是不明智的。
从中心到边缘
自越南战争结束以来,美国在东南亚一直成功扮演着域外平衡势力的角色,维持了该地区的稳定,并防止其落入任何势力范围。但时代已经变了。尽管中国是一个强大的竞争对手,但它并没有像冷战时期的苏联那样对美国构成生存威胁。因此,美国人已没有理由承担任何责任或付出任何代价来维持秩序。
东盟需要明白,美国已和过去不同,它现在是优先关注国内问题。因此,华盛顿期望其伙伴和盟友承担起更多维持秩序的责任。东盟不需要做所有拜登政府可能要求它做的事,但东盟迫切需要讨论它准备做什么(和同样重要的是,它不准备做什么)来与美国一道迎接中国的挑战。
在这种前景不明的情况下,拜登政府仍会礼貌地称东盟为“中心”并参加其会议,但华盛顿实际上会更加重视发展其他伙伴关系,如四方机制以及与东南亚某些国家的双边关系。如果美国不优先考虑发展与东盟的关系,那这个地区机构的存在价值就会下降,这可能会让中国也认为东盟无关紧要,东盟就此会失去对两个大国的影响力。
东盟及其成员国必须更好地理解,与美国建立牢固关系不是为了取代与中国建立密切关系,这其实是建设东盟-中国密切关系的必要条件。东盟认为自己处于东南亚地缘政治竞赛的中心,但它很可能会发现自己实际处于边缘位置,已无法在自己的舞台上唱主角。
(观察者网由冠群译自美国《外交事务》杂志)
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- 原标题:FOREIGN AFFAIRS - Bilahari Kausikan: Threading the Needle in Southeast Asia 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 由冠群 
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