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林峰:该解决香港外籍法官这个历史遗留了
关键字: 香港外籍法官香港香港司法占中港英政府(二)香港法院缺乏“本地法官”的原因
正如上文提及,港英政府早在二十世纪50年代已经推出司法机构本地化政策,并在1984年《中英联合声明》签署后尝试采用不同方法落实有关政策。但即使到1997年回归前,进展仍差强人意。到底原因何在?
1. 缺乏合资格担任法官的本地人才
大部分人都认为,香港法院缺乏“本地法官”的主要原因是香港缺乏合资格担任法官的本地人才。由于香港在提供法学教育和法律专业培训方面起步较迟,这个论点有其合理之处。香港的首个法律学院在1969年才成立,因此二十世纪70年代之前,香港的所有法律界人士(包括法官、大律师和律师)都是在外国接受法学教育的。由于当时香港并没有太多人能负担到外国留学的高昂费用,所以当时的法律界主要由外籍人士组成。正如上文所述,1981年之前,在工作经验方面,香港法官的入职资格为最少10年执业经验,所以香港本土培训的首批法律系毕业生,最早也要到1983年才有资格担任法官。在1984年司法机构放宽执业年资和年龄要求后,符合资格的本地人士才显著增加了。因此,法学教育的迟起步,应该是直接导致香港缺乏具有丰富法律实务经验及双语(英语及粤语)能力的人才担任法官的其中一个原因。
不过,并非所有人都赞同以上观点。例如,崔志英就曾在其著作中指出,事实上当时并不是没有合资格担任法官的本地人才,因为当时的大律师当中,已经有些人是在英国完成法学教育后回流香港的。另外,当时很多行内公认非常优秀的本地律师其实都曾表示有兴趣加入司法机构工作,只是没有获法院聘用而已。因此,每当听到首席大法官说不会为了实行司法人员本地化而勉强聘用在各方面都质素欠佳的人士担任法官和裁判官时,这批人都觉得有关说话是对他们的羞辱。
若在上世纪80年代初、中期,上述观点仍能成立的话,那么到90年代中期,缺乏合资格担任法官的本地人才这个论点就很难成立了。根据司法机构的年报,1995年上诉庭有3名“本地法官”,而高等法院亦有8名华人法官。因此,要达到1997年有50%的法官是本地人的目标,只需多聘4名合资格担任法官的本地人士即可。而1996年时香港已有47名御用大律师[50](Queen's Counsel),他们均具备担任高等法院法官的资格。因此,很难令人相信到回归前香港仍没有足够本地人才合资格担任法官。
2. 港英政府缺乏诚意落实司法人员本地化政策
香港法院缺乏“本地法官”的主要原因,应该归咎于司法机构缺乏诚意和实际计划去寻找合适的本地人才。虽然港英政府已制订了本地化政策,但其落实则在很大程度上取决于司法机构采取有效的措施。例如,二十世纪70年代首席大法官贝理士和最高法院司法常务官约翰·奥利佛在任期间,落实本地化的成绩颇为理想。但自罗弼时爵士(Sir Denys Roberts)于1979年接任首席大法官起至80年代末,香港司法机构在行政管理方面出现了重大改变,不单没有继续落实本地化政策,而且还大大降低了司法机构人事管理方面的透明度。从1984年《中英联合声明》签署后,不再让公众以至司法机构人员查阅关于法官和裁判官委任及升迁的数据。80年代中期,司法机构内获新招聘及升迁的外籍人员的数目更进一步上升,甚至有很多新增的职位,都以外籍人士出任,导致司法机构内90%的高级职位都由外籍人士出任的情况出现。一些本地人认为这是殖民地政府在回归前尽最后努力,为其国民及其他在港的外籍人士,在香港寻求最大利益的举措。崔在其著作中亦指出,从20世纪80年代开始至90年代初期,司法机构内,即使是在最低级别的裁判署,在招聘人员方面都以外籍人士优先。1993年,本地司法机构人员协会更公开表示对司法机构在本地化工作方面进度之缓慢非常不满,并作出强烈批评,指除非司法机构加快本地化的工作,否则将会面临一次危机。
3. 对外籍人士给予优厚待遇及歧视本地人的做法
事实上,殖民时代的香港司法机构对本地人的歧视,在本地司法界广为人知并且已有共识。这亦是70年代余叔韶御用大律师三次拒绝司法机构邀请其成为高等法院法官的原因。另一名御用大律师冯华健亦曾指出,若非因为司法机构在薪金及福利方面给予外籍人士比本地人士更优厚的待遇,更多本地人士会愿意加入司法机构工作。除了大律师之外,有些在司法机构内工作的“本地法官”也持有同样的观点。例如,当时任职裁判官的崔指出,同样是被聘用为较低级的法官,但“外籍法官”往往比“本地法官”较快获得晋升机会,很快便能在司法机构中出任高级职位。
对于缺少本地人士担任法官这个问题,港督卫奕信爵士(Sir David Wilson)认为是因为一些御用大律师或大律师不愿放弃私人执业所可赚取的可观收入,因此拒绝担任法官。毫无疑问,法官的收入一般较御用大律师为低,但香港主流的观点认为,令一些本地人不愿加入司法机构的真正原因之一是司法机构对本地人的歧视,与法官收入多少无关。
4. 不明朗的政治和法律环境
主权回归对香港的政治和司法独立的前景所带来的不确定影响,亦是令本地法律界人士不愿意加入司法机构的原因之一。在1988年,时任香港大律师公会主席的邓国桢御用大律师指出,香港大律师由于对香港的政治前途缺乏信心而不愿意加入司法机构。其继任大律师公会主席罗吉斯御用大律师在1991年也指出,大律师担忧香港法律制度的未来,也不确定香港在回归中国后能把普通法制度保留到什么程度。李志喜资深大律师也曾发出以下警告:人们不能理所当然地认为司法独立的理念已经完全扎根于现今政府的脑海里,更不用说未来的政府了。
5. 反对司法机构本地化的理据
虽然政府1945年就提出了本地化政策,但是政府内部也存在不同的声音。反对司法机构本地化的理据主要有以下几点。首先,司法机构本地化政策的落实,会令香港法律界中的外籍人士,例如印度籍人士和其他少数族裔人士受到歧视。不过,这个论点只适用于与香港有紧密联系但却被界定为外籍人士的非华裔人士。而本文开始时已指出,这些与香港有密切联系的非华裔人士应该被界定为本地人士,而非“外籍人士”。
其次,有关政策的实施可能会令人们对本地法律制度的信心出现动摇。罗弼时爵士在担任首席大法官时亦曾公开指出“司法机构必须继续以大量外籍人士出任法官,才能维持人们对回归后香港的司法制度的信心”。虽然这番言论令身为中国籍法官的崔志英觉得被侮辱,但事实上罗弼时爵士亦有其道理,因为回归前维持公众对回归后香港的信心,是中英政府的首要任务。
再次,他们认为,香港司法机构的业务能力已经属于低下水平,若再实施本地化政策的话,其业务能力会更为人诟病。不过,无论是法律界还是非法律界的人士都认为,香港司法机构业务能力低下实应归咎于首席大法官罗弼时爵士在任内擢升了不少法律专业素质不够高的人士担任法官。
所以,以上的三个论点当中,只有第二个论点具有一定的合理性。至于第三个论点,则与司法机构本地化无关。相反地,有关问题实际上是由司法机构内出任高层职位的外籍人士,而非本地人所致。
(三)“外籍法官”担当的角色
1945年香港光复之后至70年代,香港的司法机构仍不断发展。例如1953年设立地方法院,其首批三名法官全由外籍人士担任。1976年按1975年制订的《最高法院条例》设立高等法院和上诉庭,但首批高等法院和上诉庭法官中,只有一名中国籍的高院法官(puisne judgeh由此可见,“外籍法官”在这段期间对香港的法制建设和发展仍起着重要作用。不过,与开埠初期相比,其重要性已降低了。在这段时间内,他们的主要任务是执行法律,而非机构和制度建制。
虽然整体而言“外籍法官”的素质和业务水平都很好,但当中也有少数害群之马,做出损害司法机构声誉的行为。例如,高等法院法官欧德雅(O’Dea)便因被揭露在审案时公然看小说而辞职;柏嘉(Barker)法官亦由于其在哄动一时的佳宁案中,裁定佳宁集团主席及另外五名被告罪名不成立而于1988年辞职。他的有关判决中有几处后来被上诉庭裁定在法律上存在错误。1996年亦有报道指一名地方法院资深法官试图欺凌负责其审理案件的律师而被降职。事实上,司法机构于整个80年代都存在管理不善问题,但这一直都只是司法机构内为人共知的情况。直至90年代,当最高法院司法常务官被揭发不单只干预民事案件的判决,而且亦干预刑事案件审讯时,这司法机构内存在已久的严重问题,才正式向公众曝光。最后,在一些民选立法局(Legislative Council)议员向政府施压,要求剥夺最高法院司法常务官的行政权力后,问题才得以解决。
正如上文提及,香港自二十世纪60年代末开始培养自己的法律人才,所以到了80年代末和90年代,香港的法律界实际上已经有一批由本地培训的律师和大律师有资格担任法官。但是由于回归带来的一些不明朗因素、司法机构歧视本地人的做法,都令很多香港人(包括法律界人士)对香港回归后的前景感到渺茫。因此很多本地培训的法律精英都拒绝加入司法机构工作。结果是,回归前“外籍法官”在香港的司法机构仍担当着中流砥柱的角色。他们不单只发挥着肩负起法院工作和香港法律法制发展的实际作用。同时,他们的存在亦成了香港回归后法治和司法独立不受影响的象征,发挥了重要的象征意义。
- 原标题:“一国两制”下香港“外籍法官”的角色演变 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:小婷
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