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熊芳芳||再论法国大革命的财政起源
关键字: 法国大革命财政危机改革但是,对于谁该为旧制度末年高成本的债务负责,或是哪些不当的财政政策引致了1788年的财政危机,历史学家则有不同看法。争论的焦点主要集中在路易十六(1774—1793年在位)统治时期两位最强势的财政大臣:内克和卡隆。内克上台后,采取了三项主要的改革措施:削减凡尔赛宫的官职和年金;逐步减少财政捐官的数量;部分地改革包税制,将包税从私人经营逐步转变为政府管理,实现对国库收支更为集中化的控制。在此基础上,通过发行新的终身年金来支付战争所需经费。
尽管内克大肆举债遭到诸多学者的指责,但一些经济史家认为,如果条件允许,内克的债务政策实则可以实现良性转化。尤金·怀特便指出,旧制度的崩溃不应该从北美独立战争或之前累积的过高债务中去寻找。18世纪80年代中叶之后卡隆弃置此前内克采取的渐进式财政改革方案,转而依赖卖官、短期债务和国际金融市场的资金,使得财政赤字在和平时期成为常态,才引发了君主制的危机。
在怀特看来,旧制度末期的财政困境是决策失当的产物。维尔德和韦尔则认为,责备哪位大臣要为财政危机负责并无意义,而应该从公共财政的政治经济学视角理解政府的债务政策。旧制度末期的信贷市场实则具有较大的弹性,此前历次的违约成本以高利率的形式体现出来,说明金融市场实则认可可能存在的违约风险,因此,高利率的借贷已包含了未来的违约成本。这意味着,如果路易十六的政府采取违约政策,宣布破产,至少1788年的财政困境可以暂时得到缓解。但为何路易十六没有这么做?
尽管18世纪中叶之前,无论法国国王还是法国高等法院都倾向于将破产看作于国于民有利之事,因为二者均认为债务违约伤害的只是那些食利的年金持有者和债权人,可以不用为偿债而向民众增税。但是18世纪下半叶,政府对借贷的日益依赖,使得债务违约的影响凸显出来。对一个本身信用不佳的国王而言,破产已不再是一个简单的财政选择,它还会有致命的政治影响。尤其是七年战争之后的债务危机引发的政治冲突,不能不引起路易十六政府的警惕,危机之后重建政府信用绝非易事,且代价高昂。
加之与英国的竞争屡次落败,使法国政府进一步意识到自身体制上的缺陷。因此,路易十六登基之时便下令此后不许再拖欠债务。这也是北美独立战争结束后,法国不得不在和平时期借债,以新债还旧债的一个重要原因。由此导致债务利息支付在总支出中所占比重从1751年的28%增至1788年的49.3%。无疑,对国际金融市场的依赖,使政府更为谨慎。如果拖欠债务,会对法国政府的信用造成更严重的损害,并进一步刺激国内外借贷成本的攀升。因此,从理性的角度考虑到债务违约的风险,路易十六政府的选择余地便可想而知了。
余论
相对于英国而言,18世纪法国的经济优势和霸权地位逐步丧失,在反思这一问题的过程中,政府内部出现了对现行道路的怀疑。一些上层人士认为,法国在外交和军事上的接连失利反映了法国社会发展路径的失败,有必要通过改革,将法国扳回到正确的道路上。如果不对现行制度进行改革,就不可能重拾法国在欧洲的霸权。由此我们可以理解在18世纪下半叶政府持续改革的努力,并非仅为了应对财政压力。
改革的基本方向是理性化和自由化,譬如优化财政税收体制、消除贸易和经济活动的限制、控制卖官规模和价格等。这些举措对特权阶层尤其是贵族的冲击最大。在18世纪这样一个“政治化”的时代,各种制度改革的可能性都引起了精英阶层甚至普通民众的关注,这无疑为他们提供了“政治教育”的机会。因此,正是国家将变革的可能性置于公共舆论的审视之中。
回到我们一直关注的问题:为什么1788年的财政困境没有出路?通常认为的税负过重和借贷过多似乎并非问题的关键。旧制度末年三个等级对税收的厌恶,并不能简单地归因于税负过重。税收体制固有的缺陷限制了政府从增长的经济体中汲取更多资源的能力,无法为18世纪法国的公共信贷提供良性的支撑,这是一种社会性和结构性的制约因素。
18世纪的财政改革实则是在既有社会和制度框架之下的有限尝试。普遍税的推行,确实提高了政府收入,也增加了民众负担,但更重要的是它对免税特权造成冲击,招致各个阶层的不满。由此引发的政治论争,使税收问题从经济和制度层面上升到政治和舆论层面。
历次的财政危机和债务违约,导致路易十六时期借贷利率居高不下,加上对国际金融市场的依赖,也使政府更为谨慎地对待债务问题。对一个面临强大的国际竞争压力、仍希望重返霸权舞台的王国而言,它试图进行改革,重建君主政府的信用和权威,增加财政收入,又要避免受到专制、独断的攻评,路易十六及其大臣可选择的方案非常有限。从杜尔阁担任财政总监到内克第二次上台,长达15年的改革历程,政府始终摇摆于增税与借贷的两难处境中,无所适从。
这种困境实则体现了税收体制、公共信贷与旧制度法国君主政治本身的复杂关系:由特权、捐官制、包税人以及各种团体拧合而成的公共财政体系,既是君主制赖以生存的命脉,又是限制其行动能力的瓶颈。政府试图进行理性化的制度改革,但是君主制的内在矛盾和公共舆论对其行动能力的约束,使旧制度末期的财政困境陷于无解,最终只能求助于三级会议的召开,寄希望于三个等级的同意,以实现税收体制的彻底改革,却不曾想引发了一场声势浩大的革命。
1788年与此前财政危机最主要的差别的确在于政治环境发生了变化,修正史家和很多新经济史家因此将大革命的爆发看作政治因素主导下决策不当的产物。
但是,在这一危机的背后,我们还应该看到旧制度的税收体制和公共信贷体系中难以消饵的社会和制度缺陷,与18世纪下半叶法国的经济形势、国际环境和公共舆论等共同构建的社会经济和政治文化语境对政府行为的限制。
一个更开明的政府选择了通过改革和不拖欠债务的方式来解决自己的财政赤字,但这个看似理性的决策背后,其实背负着整个旧制度的沉病顽疾。恰如托克维尔所言,“对于一个坏政府来说,最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻”。
原文载《史学月刊》2018年第11期,注释从略。文章转载自“史学月刊”微信公众号。
- 原标题:熊芳芳||再论法国大革命的财政起源 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:吴立群
- 最后更新: 2019-07-14 09:09:48
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