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周建军:自由经济体制?美国的产业政策可不算少
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在21世纪,美国的产业政策至少涉及产业技术政策、产业组织政策和其他改善经济环境、推动产业发展的政策。产业技术政策,重在提升企业的研发能力、确保美国的全球创新领导者地位,由国防部、国立卫生研究院、能源部、国家航空航天局、国家科学基金、农业部、商务部等实施。产业组织政策,重在优化市场结构、改善美国企业的竞争力,由联邦贸易委员会、司法部、各级司法机构等来实施。
此外,还有一些产业政策,或推动经济发展或用来改善经济发展环境,分别由联邦小企业管理局、经济发展局、农业部、住房和城市发展部等不同的部门来实施。美国总统和美国国会、美国联邦政府机构和美国州政府机构、公共部门和私营部门,都有参与制定产业政策的权力或机会,并彼此互动。
就产业技术政策而言,美国联邦政府的研发支出就是美国产业政策积极介入经济活动的最好例证。2015年,美国联邦政府层面的研发支出就高达1323亿美元,分别由国防部、卫生和公众服务部、能源部等管理支配。从1953年到2012年的60年时间里,美国联邦政府的研发支出就累计达到了42790亿美元(按2005年美元价格计算)。
这些研发支出项目涵盖了从国防、卫生、空间飞行、资源环境、农业和交通等多个领域,包括计算机、数学、工程、生命科学、物理学、心理学、社会科学等多个学科方向,涉及基础研究、应用研究、开发、研发设备等多个环节,动员了州政府、地方政府、企业、大学、非营利机构、美国联邦政府资助的研发机构等参与其中,为美国的经济社会发展起到了重要的技术引领和产业振兴作用。
根据美国《研究开发》杂志关于美国创新项目的评奖统计,从1971年到2006年,来自公立或者准公立项目在美国“R&D100”的100家获奖项目中,呈现总体上上升的势头;从1988年到2006年的7次评奖中的6次,公立或者准公立项目在美国“R&D100”的评奖项目超过了50家,即占比超过50%;公立或者准公立项目在“R&D100”的高获奖比例,充分说明了美国政府在高水平研发方面的重要作用和影响。
除了直接的研发投入,美国企业可以通过信贷等方式获得美国政府的支持。例如,全球瞩目的特斯拉电动汽车项目,就得到了美国政府的重要支持:在2010年特斯拉项目的启动阶段,特斯拉从美国能源部获得了4.65亿美元贷款支持。明显的,美国的产业技术政策在美国创新活动中仍旧扮演了不可或缺的重要角色。对本国企业或明或暗的研发补助、其他形式的科技支持,是当下美国产业政策的新特点之一。
除了产业技术类政策,美国还有很多重在优化市场结构和改善美国企业竞争力的产业组织政策、旨在改善经济发展环境和推动经济发展的其他产业政策。
尤其是,在过去的100多年里,围绕反垄断的产业组织政策,构成了美国立法机构、司法机构和行政机构指导和美国产业进行并购重组、提高美国企业竞争力的重要内容。总体上,美国政府的反垄断政策始终扮演着“胡萝卜加大棒”的角色。
一方面,对并购重组放行的“胡萝卜”政策始终存在,而且对美国的并购重组起到了重要的推动作用;另一方面,美国政府的反垄断政策并未能切实削弱企业推动并购重组的内在动力,有些时候甚至是那些“大棒”政策适得其反地推动了企业的并购重组。
受益于反垄断政策在内的产业组织政策的变革,《横向并购指南》、《国家合作研究与生产法》与《竞争者之间合作的反垄断指南》等的数次修订,无论是HHI反垄断指数的提高,还是生产、研究、营销、采购环节合作的允许,或是在特定领域的豁免,都使得美国企业旨在实现规模经济和技术创新的并购重组更大程度上成为可能。受益于这些政策变化,美国企业开展研发、生产、采购、销售等方面的合作,也变得相对容易。
美国产业政策的启示
我们要认识到产业政策在所有国家的普遍存在、产业政策在美国等发达市场经济中的重要作用,坚定道路自信、排除外部干扰,吸收和借鉴美国产业政策的有益经验,制定和实施好中国的产业政策。
(一)所有国家的政府都在以明确的或者不明确的方式使用产业政策,政府自觉地实施产业政策与非政府(尤其是特殊利益集团)来实施产业政策,是二者的唯一区别。理论和历史反复昭示,产业政策既存在于历史和当下的时间轴,也存在于发达经济体和发展中经济体的空间轴,任何一个经济体都未能置身产业政策之外。
重要的是,积极的产业政策意味着政府并不仅仅在经济活动中充当一个被动的“守夜人”的角色,而且要在技术创新、产业升级、结构调整和企业培育等方面扮演更加积极的角色,以实现政府和市场角色的良性互动。简而言之,政府不能仅仅充当市场的“修理者”角色,而应当发挥市场的“塑造者”角色,尽管政府的产业政策存在失败的风险,面临巨大的改善空间。从历史和当下的角度来看,以明确的或者不明确的方式使用产业政策,也正是美国等发达国家的真实经济史。
(二)产业技术政策、产业组织政策和其他形式的产业政策的共同存在,是美国市场经济的一个典型特征,而美国政府或是按照杰佛逊的修辞说,按照汉密尔顿的政策做的政府。流行的经济学理论认为,政府仅仅能扮演市场失灵的“修理者”角色,以弥补市场自身的缺陷和盲点。
美国的历史和现实则表明,政府的角色不仅仅体现在政府对企业研发方面每年1000多亿美元的直接支出、通过风险投资支持中小企业发展(产业技术政策)等,也体现在政府对企业旨在实现“规模经济”和“技术创新”的并购重组活动的支持和引导(产业组织政策)。
一方面,美国政府通过每年1000多亿美元的直接支出,填补了美国企业在研发领域的投资不足,带动了美国经济的产业结构升级;另一方面,美国政府通过修改、制定涉及企业并购重组活动的法律法规,甚至直接介入美国经济中的并购重组,为美国企业实现“规模经济”与“技术创新”创造条件,推动着美国的市场结构和产业组织变革。无论是产业技术政策还是产业组织政策或是其他形式的产业政策,都构成了美国产业政策在经济活动中的积极存在。这个意义上,美国政府或许就是一个按照杰佛逊的修辞说,按照汉密尔顿的政策做的政府。
(三)坚定道路自信、排除外部干扰,吸收和借鉴美国产业政策的有益经验,制定和实施好中国的产业政策,对现有产业政策进行研究梳理、科学评估和优化完善。
有力的产业政策和强大的国有企业同为中国社会主义市场经济的特殊优势所在。推动中国产业转型升级和中国企业做优做强做大,都离不开有效的产业政策支持,不能对现行的产业政策体制进行简单否定。我们要借鉴美国等发达市场国家实施产业技术政策和产业组织政策的有益做法和经验,发挥产业技术政策在技术创新和产业升级中的重要作用,发挥产业组织政策在产业并购重组、结构优化方面的积极作用,以实现政府产业政策与企业能动性的良好对接,推动中国经济迈向中高端。
同时,要对产业政策的实现形式进行科学评估和改革创新,对不合时宜、不经济、无效率的产业政策形式(如某些补贴)进行及时调整,对能更加促进技术进步和规模经济要求的产业政策形式(如基金形式)要大胆实验,对产业政策的基础理论和成熟经验要进行总结提炼,做好产业政策理论和实践的齐头并进,共同推动中国社会主义市场经济又好又快发展。
(作者为国务院国资委研究中心副研究员,文章原载于《财经》杂志2016年12月19日)
- 原标题:美国产业政策的经验与启示 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:马密坤
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