【南海仲裁在即，各方的焦点都在东南亚声索国之上。而近年，素来低调行事的印尼在南海问题上多有强势发声。新加坡国立大学东亚研究所副研究员曾蕙逸认为，这一改变是印尼总统佐科在改革受到传统政治精英掣肘的情况下，利用敏感话题攫取民意能量。他认为此举流于短视，印尼作为多元文化融合的国家，在南海问题上应有更多“支点式”思考。】

印尼的南海政策：不是争端方

南海问题的博弈中，各方焦点多集中在中国与东盟声索国(ASEAN Claimants) 台面上的较量， 例如越南、菲律宾和中国在法律与外交场合上的各种热战。东盟其他国家，迄今未能就统一立场，达成协议。然而，作为对南海问题有着重要利益的东盟成员，印尼在南海问题的考量和角色，透露南海问题在东盟视角下的另一种样貌，也隐含东盟(ASEAN)作为一个区域秩序的主体，背后所折射的话语权与体系设定的盲点。

印尼在南海问题上的考量，与作为声索方的越南、菲律宾不同。

雅加达最关切的，是那吐纳群岛(Natuna Islands)产生的200海里经济海域是否与中国的九段线地图重叠，因此产生冲突的经济海域主张。在1993年，雅加达因为那吐纳群岛(Natuna Islands)被划入中国九段线地图，引起担忧，因而增加巡航，甚至于1996年于该地举行大规模军演。而最近2009年中国向联合国大陆架划界委员会提交的地图，于那吐纳群岛附近的海域，并未标明断续线，印尼的忧心，来自于未来那吐纳群岛(Natuna Islands)可能亦归属于断续线涵括的范围，进而成为中国主张的水域一部分，导致双方成为正式争端方。

印尼对南海的主要考虑有二。首先，印尼避免成为与中国在南海有领土/海域划界争端的正式声索方。其次是印尼对自身在南海局势里的角色与责任。后者，随着政权更替，也有所调整。这个调整，关系到印尼对东盟的视野，以及伴随而来的雅加达的区域责任。

首先，印尼一直以来，避免成为与中国存在领土/海域划界争端的南海声索方，即使与多达十个区域国家存在海域划界争端[1]，印尼始终维持与中国不存在海域划界争端的官方立场。不成为正式争端方，给雅加达创造更多的博弈空间，可以更弹性运用协商等外交手段。此外，雅加达也可以站在一个中立的位置，以超然的中间人姿态，在必要的时候，为争端双方提供协助。2012年在柬埔寨举行的东盟部长级会议（ASEAN Ministerial Meeting, July 2012）首次对联合声明内容无法达成协议，以致出现有史以来没有联合声明的局面，依靠的就是时任印尼外交部长Marty Natalegawa穿梭于各东盟会员国首都的努力，才化解这场“不和谐”的危机。由此，南海争端，其实是印尼在历经90年代的区域性金融和内部治理危机之后（1997年亚洲金融风暴与1998年排华暴动），真正实现转型成为区域秩序舵手角色的契机。对印尼来说，在南海争端的场域扮演“调停者”，或可是另一个印尼有能力作为区域秩序主要角色的最佳试验。

然而，这个“调停者”角色，不可或缺的条件就是，印尼具备坚实的国力，以承担责任与持续增加的压力。责任越重，压力自然越大，作为“调停者”，印尼具备域外国家没有的正当性与说服力，用现下流行的一句话来形容，就是“自家门前的事，自己管”。然而，在紧张情势升高的同时，对“调停者”的期待，也会增加。因此，南海情势越紧张，雅加达越背负所谓的“调停者的悖论”的压力。局势越紧绷，各方因此更加企盼雅加达的调停，能产生实质性影响，能加速南海行为准则 （Code of Conduct）的谈判，化解僵局。然而，这正是目前僵持的南海情势，最核心的难题，雅加达很难在一时半刻，端出令多数方满意的成果。

这个“调停者”角色的设定与责任，牵涉到印尼对东盟在国际舞台上的认知与定位，究竟是要走“国际主义”路线，还是以国内事务与邻近区域为主的“地方霸主”思维。

“国际主义”路线，是苏西洛政权（Susilo Bambang Yudhoyono, 2004-2014）外交政策的主轴。苏西洛政府加强与印度、澳洲、中国的关系，并在ASEAN场域积极突出印尼的领导角色。在国际层次，印尼也得以参与由联合国主导的“后2015年发展议程”（Millennium Development Goals and post-2015 Development Agenda），大力提升印尼的国际形象及声誉。此外，苏西洛政府也在各国际场合，大力宣扬“民主”“人权”为普世价值，借此凸显印尼作为东南亚少数坚实的民主政体的形象，并强调源起西方文化土壤的“民主”，可以与伊斯兰信仰共荣。印尼因此成为在西方文明体系下，成功调和不同政治、文化价值观的最佳范例。在东盟场域，苏西洛政府也向区域成员国输出自身政治体制转型的经验，鼓励缅甸进一步开放，并自2008年起举行年度巴厘民主论坛（The Bali Democracy Forum），深耕区域内部的民主人权价值的认同与落实。苏西洛政府的努力，进一步让印尼成为更有影响力的区域领袖。

然而，这个“国际主义”路线，其中高举的“民主”与“人权”的旗帜，更多是一种外交姿态，意在累积政治筹码与国际形象，还没有形成一个对内足以凝聚高度共识的政策目标。其中的玄机，在于印尼同时也还坚定支持的“不结盟”与“不干预”外交政策。因为“不结盟”与“不干预”政策，雅加达希望在对“民主”“人权”等价值表态支持之际，同时维持相对安全的不被干预的国内治理空间，为了统治阶层的利益巩固，与国内政局的稳定，雅加达必须维护这样的自由治理空间。从实际层面看，印尼的“民主”“人权”的实地执行记录，也透露出雅加达当局更多是把对这些普世价值的肯定，看作是进入国际社会——文明国家俱乐部——的门票，但也仅止于仪式性的执行，并未形成以“民主”“人权”为骨干的基本价值。在这样实用主义主导的心态下，任何外部势力对与“民主”“人权”议题相关的各种建议发声，都被视为是对印尼内政的干预，都是对印尼国家主权的威胁。2014年时任国防部长普尔诺莫（Purnomo Yusgiantoro）的一段话，清楚点出印尼这样的心态[2]：

“我们（印尼）已经有人权法和宪法，也有人权裁判机制的设计，这些足以治理所有与人民权益相关的事务。即使我们(印尼)不加入国际刑事法庭(International Criminal Court)的罗马规约(The Rome Statute)，我们(印尼)也已经遵守其中的主要原则。”

这样的“国际主义”反应出雅加达统治阶层的买办政治心态，并曝露其对地方治理或需要地方配合的社会事物管理的无能为力。买办政治，常年存在于脱离帝国主义与西方列强压迫的，新独立的第三世界国家。买办政治，是形容独立以后的第三世界国家，政治资源大量集中在领导阶层，为了巩固既得利益，领导阶层善用分化、阶级斗争等手段，压制可能反对他们的，来自其他阶层的力量，并多实行威权与军事统治。这种买办政治的成功，也得力于原来殖民主于被殖民社会实施的阶级化措施，在将殖民地人民普遍贬义为二等公民之际，更从中分化出不同阶层，并以殖民主设定的种族与文化教养为标准，扭曲或破坏原来自然形成的不同社会群体的界限。印尼独立之后，常年处于威权与军人统治状态，买办政治贯穿其中，如影随形，形塑印尼世代政客对国家治理与当代外交的视野。不愿意彻底贯彻“人权”保护，其实就是为了保护巩固领导阶层的利益。

再者，印尼的“民主”实践，也受到地方势力分据，地方认同的干扰。自1998年结束数十年军统，印尼开始进行一系列，几近全面的权利下放地方的改革。除了司法、外交、国防与宗教事务，地方政府拥有对其他领域更实质的政策制定与治理权限，因此可以按照地方需要，进行合宜政策规划。然而，也因为这样的“分裂”现状与其中所尊崇的“地方”(localism)、“多元”(pluralism)思想，导致印尼的民主经常为中央与地方的不同调所干扰，消耗政治能量，拖慢整体的国家发展并导致区域不平衡发展。这样分散权力的治理，同时也导致许多需要更广层面的政策协调的事务，无法有效管理。渔业、海洋资源的开发与环境的维护，就是一例。而这，也点出雅加达政府对地区渔民在南海海域的捕鱼行为，无法有效管理，却也无法积极保护他们的安全的两难处境。

简言之，苏西洛政府的国际主义路线的外交政策，一方面提升了印尼的国际形象与地位，一方面，太过高远的国际事务，让人民无感于生活中带来的立即的好处，却同时曝露雅加达与地方首府的领导阶层之间的龃龉，在高调歌颂“民主”“人权”的光环下，实无力实行国内“善治”的缺陷。而地方势力坐大，也同时削弱中央改善外援投资环境的努力，进而愈发不易吸引印尼需要的外援资金与技术。这样的恶性循环，导致印尼虽美名为世界第三大民主国家，并且是信奉伊斯兰教的民主政体，但是其民主与国内生产总值（GDP）的品质，却始终未能提升的一个重要原因。

这样虚有其名，却无法带来实质的利民好处的“国际主义”路线，可以解释后来向“国内优先主义”调整的佐科政府（Joko Widodo, “Jokowi”, October, 2014-Present）的外交路线。这，也对佐科政府的南海政策立场，与未来印尼在南海问题扮演的角色，产生决定性影响。

国内政治的困境限缩印尼对南海议题的视角

佐科政府自2014年10月上任以来，内政、外交政策强调以印尼人民利益为优先。这个被美名为“佐科现象”的新政治潮流，意指印尼人民选出一个不具有政党与军方背景的总统，宣誓人民拒绝强人和军方体系对政治权力和资源的龚断与操弄。然而，在长期为党、军系统把持的印尼政坛，没有政党资源支持，平民出身，也没有印尼政府内阁职务历练的佐科，面临改革政策受阻，用人受质疑，无法建立自己核心团队，妥协于周围许多为利益集团所请命的各种政治势力，以至于其政策仍处于摇摆不定，方向不明，甚至前后作为及发言矛盾的艰难处境。佐科面临的困境，使其民调在上任（2014年十月就任）至今，锐减至5成以下。

印尼总统佐科