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魏圣洛:韩国外交如果不警惕这五个“坑”,会很危险
二、“六大玩家”的形态和结构问题
五大陷阱之间产生相互的负面影响,阻碍韩国外交向着先进的水平发展。那么,在这种生态界内活动的韩国外交主要玩家们(参与者们)的行为又是如何?
执政精英、官僚、政界、媒体、学界、市民社会团体可以被定义为韩国外交的主要玩家,这六大玩家正在适应上述韩国外交生态界,也在努力解决很多问题,他们的主要特点如下:
首先,执政精英大多是在对外交的理解和经验不充分的情况下负责国政的,这些人大部分在外交领域经验少,但在国内政治领域经验丰富。因此,他们倾向于把外交视为与国内政治目的相联系的变量。但政权每5年交替一次,执政精英们的核心目的是在执政期间内取得短期的、可视性的成果,并将其利用为政治资产。
其次,官僚在冷战时期权威主义政府领导下长期以来以被动姿态顺应局势,比起政策上的战略性路径,官僚们更熟悉以行政应对为主的外交。在民主化时代,官僚们不得不效仿执政精英以国内政治为主、意识形态中心和党派为主的路径。韩国的五年单任总统制使官员不得不投入到“适者生存”的竞赛中,官员很容易迎合执政精英的要求,迎合主义与官僚的保身主义联系在一起,这种官员的惯性阻碍了专业性的积累,而较低的专业度容易演变成进一步煽动迎合主义的恶性循环。
同时,随着民主化的加深,具有攻击性的媒体和市民社会团体也在使官僚变得更加消极。政界分为朝野对峙,外交成为党派理念斗争的素材。虽然政治圈分帮结派进行对抗,但在迎合民粹主义和国民情绪方面,朝野不分上下。大部分媒体也分为进步和保守阵营,所以无法摆脱党派理念上的争斗。
最后,媒体助长民粹主义和国民情绪的情况也很多。学界和市民社会团体也经常被阵营理论所束缚。该集团也有过扩大国民支持或进步和保守之间矛盾的功能的事例。各玩家们的这种行为与前面所说的外交生态系统相呼应、像漩涡一样运转,韩国外交和安保面临问题是不可忽视的现实,这成为韩国外交内在的结构性弱点。
三、应该做什么
五大陷阱和六大玩家行为特征导致韩国遇到外交事件时引起的轩然大波,并不能得到理性的对策探讨。相反,在持续不断的消耗性争论后,外交问题解决方案最终形成为非专业性、非战略性、官僚性、行政性、回避性的对策。在“朝核”、“萨德”、“韩日关系”等议题方面都可以看到这样的情况。
如果这些结构性问题得不到改善,韩国外交就无法实现进一步的发展。如果韩国外交继续从属于自我中心主义、国民情绪和国内政治,那么朝鲜半岛局势也会很危险的。同时,意识形态和党派性的外交战略经常被下届政府否定,在持续性、一贯性、信赖性方面也大打折扣,民粹主义和业余主义外交很难妥善应对朝核问题和朝鲜半岛周边形势的变化,即使将来有机会,也无法正确应对南北之间统一问题。
2018年的板门店会晤(新华网资料图)
韩国要想进行符合国力的外交就不能回避这些问题,最终要做的是改变外交生态界和参与外交的玩家们的结构形态。
首先,应形成认同这种问题意识的氛围,要不断努力改变问题的生态系统、缓解结构性问题。能够做这件事的主体还是六大玩家,其中执政精英和官僚是外交政策主导集团,媒体、学界、市民社会团体是舆论形成和监督集团,政界则同时涉足这两大集团,政策主导集团率先提出并履行打破前述负面现象的蓝图是最有效的解决方法。
如果总统和执政精英们将此问题作为重大改革课题,官僚集团将遵从,政策主导集团将产生解决问题的动力。如果执政精英带头进行外交改革,减少政治性、党派性论争,坚持以国家利益为主的路径,就可以缓解反对势力的锐气从而获得广泛支持。如果执政精英根据客观冷静的观点追求合理、现实的应对方式,并以此为基础率先将泛社会性讨论引向更富有建设性的方向,那么韩国外交讨论的平台将会发生变化,这将有助于减少消耗性的争论,凝聚真正的国民舆论。
但关键问题在于执政精英们是否会对此事着手解决呢?到目前为止,虽有过高举司法改革、国情院改革旗帜的执政精英们,但从未出现过将注意力集中在外交改革的执政精英,今后是否会出现还有待观察。
假如执政精英并没有率先站出来怎么办?那接下来值得期待的则是负责外交事务的官僚们,他们对外交中的棘手问题非常熟悉,官僚们发挥建设性作用将有助于改变韩国的外交生态环境。日本的案例就表明官僚可发挥一定作用。在日本内阁责任制下,由政治议员担任包括外务省在内的各部长官,日本外务省官僚们辅佐政治家长官,履行保证日本外交一贯性和持续性的职能。传统上,日本长官一般认可事务次官以下外务省官僚集团的专业性,给其一定的自主性。
当然,韩国的情况与日本不同。政权和政治圈以压倒性的权力行使支配权,官僚们遵照执行。从韩国的这种历史经验来看,韩国外交官员的政策专业性不高,权力系统内部尊重官僚见解的文化也很薄弱,如果执政精英没有行动,官僚们也很难发挥作用。因此,由于官僚在这方面态度消极,在缓和外交政治化倾向、确定政策战略方向等层面,官僚集团一直没有做出太大贡献。
但在六大玩家中,在专业性方面相对领先,在功能和组织方面具备能力的玩家还是官僚。如官僚组织内部以战略和政策为主处理外交问题的文化得到提振,克服习惯性、自利性、迎合性的氛围,情况可能会发生变化。为此,有必要唤醒官僚集团内部实现外交先进化的责任意识。
外务官僚是每天与国际社会高水平对手进行较量的唯一集团,他们知道国际水平如何,也知道应该向哪些高手看齐。而且,外交部既不是国内权力部门,也不是对外利益追求部门,因此,即使按照世界水平实现自我先进化,也不会失去其他什么特别的利益,所以官僚集团是一个有可能发生变化的集团。在这个群体中,如果能发生“大觉悟”,对解决问题将大有帮助。
【本文作者魏圣洛,在本届韩国总统大选中,担任李在明总统竞选团队实用外交委员会委员长。
文章转载自“东北亚研究通讯”微信公众号。摘编:《韩国外交升级提议:为新的朝核、四强外交》,魏圣洛著,21世纪Books,2020年出版。翻译整理:金永皓,中国社会科学院研究生院亚太研究系博士研究生。】
- 原标题:韩国外交生态界的五大陷阱及六大玩家 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 吴立群 
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