并且，从近年来三块存款类型的变化趋势发现，央行国库中的财政存款基本呈震荡式变化，而国库定存资金的变化情况一定程度上反映了当期财政政策实施力度，唯独机关团体存款一项持续呈增长趋势。

图5 政府存款结构占比趋势 数据来源：交通银行金融研究中心，Wind

政府财政性存款盘活需转变财政管理理念。目前国内财政收付管理仍坚持一种“备付”的理念。公共财政收支、政府性基金收支、债务性净融资等资金流形成的账户余额，一部分反映在央行国库存款中，另一部分则反映在商业银行定存资金中。而这两部分实际通过银行定存进入流通领域的流动性仅0.7万亿，剩下3.71万亿存放于央行国库应对不时之需，即起着“平衡预算”功能。图6所示政府财政性存款运行趋势也表明，我国政府财政性存款长期以来存在超额“备付”未来支出的理念。

然而，事实上大量留存央行国库的资金依然存在可利用的空间。尤其是在疫情冲击期间，财政收付理念由“备付”转换为“先花钱后结账”，一定程度盘活3.71万亿的国库资金，能大大减轻国债增发压力。

以美国的情况为例，美财政部在联储的存款最新数据显示仅2.96亿美元，然而联储持有的美国国债已由疫情爆发前的2万亿美元上升至4万亿美元。尽管在我国央行不可直接参与购买国债，但可通过流动性释放，并传导影响银行等金融机构参与政府类债券购买。在“政府发债融资”、“银行参与购债”、“央行释放流动性”这组三元关系中，优先盘活国库中存量资金，反而一定程度上减轻政府新增发债融资和财政赤字的压力。这对于延缓疫情冲击下政府债务杠杆和债务货币化都有好处。

图6 政府财政性存款变化趋势分解 数据来源：交通银行金融研究中心，Wind

机关团体存款盘活需要逐步推进。机关团体存款中其实主要为两大类，一类是缴存的公积金，另一类是政府资金下拨至科教文卫军等机关事业单位。社保基金虽然有上万亿资产，但最新数据显示以银行存款形式存在的资金仅260亿左右。

公积金方面，住建部的数据显示，2018年底余额约为5.8万亿。近年来缴存余额呈快速上行趋势，预计已达7万亿以上，在机关团体存款中接近1/3。并且公积金存款变化趋势似乎与楼市价格的短周期更迭并无明显关系。

可见，楼市上涨，居民更多使用公积金的逻辑在过去几年并未成为主导公积金存量变化的主要因素。房价超出大量居民购买力而使得公积金快速沉淀的因素，可能主导了公积金存量持续上涨。这部分存量资金盘活是有空间的，但可能需要与房地产调控政策相互协调和配合推进。

图7 公积金缴存余额变化趋势 数据来源：交通银行金融研究中心，Wind，住建部

政府资金下拨至科教文卫军等机关事业单位，其实是政府公共财政支出后超出部分机关团体预算后的结余。这部分存款体量约20万亿，但由于涉及的部门较广，情况更为复杂，需要公共财政支出结构优化以及各机关事业单位提升支出效率等相互配合、共同发力。

以图8所示的中央一级三公经费预算与决算数为例对比，预算数与决算数之间的背离逐年放大。背离的“缺口”最终都在机关团体存款中沉淀下来。进一步在预算支出结构上进行调优，减小预算逐年只增不减的棘轮效应，长期也可为财政腾出较大空间。

图8 中央本级三公经费预算数与决算数趋势对比  数据来源：交通银行金融研究中心，Wind

盘活政府存款的相关建议

部分盘活总量30万亿以上的政府存款，我们认为有其积极意义，也有必要，但不应操之过急。

一是盘活存量政府类存款应循序渐进，短期财政发力仍需大量债务性净融资。特殊时期，财政收支的“备付”理念可一定程度转换。部分盘活国库中近4万亿资金，为短期积极财政发力腾挪空间。而对于公积金和机关团体存款盘活则需要多措施协调推进，操之过急未必实现理想中的效果。短期内提升财政政策空间可能仍将着重依赖增加国债、地方债发行来实现。

二是适度增加国库在商业银行的定存资金。政府存量存款盘活从银行信用创造的角度看，对于信用创造本身的影响其实有限。盘活存量政府存款的积极意义在减轻政府财政支出的压力以及增加政府类支出对于经济总量的贡献。而停留在商业银行负债端的政府存款，终究是通过银行的资产端进入流通领域。进而从信用创造的角度来讲可以适当增加国库在商业银行的定存资金，对于减轻银行整体负债端流动性压力也有益。

三是财政性存款和机关团体存款应向中小银行倾斜。以国库定存为例，2020年3月数据显示四大国有银行国库定存资金负债达2596.64亿，全国所有大型银行国库定存资金负债为3119.86亿（包括四大行），而中小银行国库定存资金负债总和为3402.45亿。机关团体存款虽未解析出细致的结构数据，但可推测其在银行体系中也是更多集中在大型银行。

反观当前银行在传导货币政策、让利实体经济时屡屡受到行业内流动性不平衡、中小行负债端压力较大等因素制约。适当的将政府性存款向流动性压力较大的中小行倾斜，既解决其负债端资金来源和成本压力，也能提升银行支持实体经济、落实宏观货币政策的效率。

四是政府需要优化公共财政支出结构，引导和提升机关团体支出效率。将国家宏观政策布局需要与部门资金实际盈余状况相结合，逐渐优化支出结构。根据各部门、机关单位预算、决算差异，调整支出规模，最大化财政支出的使用效率，一定要严厉杜绝虚列开支增加预算以及预算决算差异过大的现象。

对于政策导向的合理支出应增加资金使用效率，减少不必要的闲置资金占用。比如此次疫情冲击的启示，公共卫生防控、医学科研投入等可以适当增加开支力度。

五是坚持房住不炒原则，逐步以企业年金的方式替代住房公积金制度。对于存量住房公积金需要激活，满足更广大居民购房需求，让房价不再是阻止居民购房导致公积金被动沉淀的主因。同时，提升部分城市公积金贷款规模也是逐步激活公积金使用的可选途径。控制住房公积金持续增长，逐步实现住房公积金向企业年金过渡。这是既支持企业降低运营成本，又使得企业员工共同享有企业成长，还实现要素资源优化配置的思路。

当然，过渡期可以给予企业员工更大程度的选择权，比如：维持公积金缴存、直接等额现金发放、公积金等额转换为企业年金等以适应不同需求的企业职工。