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王绍光、樊鹏:从医改领导小组看中央体制中的部际协调
关键字: 决策中央体制部际协调协调难王绍光樊鹏国务院部际协调机构与西方的比较
在实行行政、立法分立和/或联邦制的西方国家,由于公共政策制定过程中人为设置了不少“否决点”,并赋予一些决策参与者否决权,使他们成为“否决玩家”,结果为特殊利益集团劫持决策过程、阻碍不利于它们的决策通过打开了方便之门。
中国的不同之处在于,重大公共政策的制定在中央的统一指导下进行,政策的制定和协调主要在以专业分工管理为基础建立起来的各部委内部以及它们之间进行;只有它们难以解决的分歧才逐级上移,最后由跨部级的议事协调机构组织商议、协调,力争达成共识。在此过程中,参与者的着眼点不是否决什么,而是尽可能在所有相关议题上(包括重点、难点)达成共识,并在共识的基础上出台最终政策文件,而将残余的分歧留待以后解决。
与西方国家相比,在某种意义上,中国的“部”拥有更加独立也更加稳定的决策权,部门决策的效率更高,更宜于落实专业管理的责任。但是治理中国这样一个大国,往往会涉及大量专业和职能交叉的政策问题,中央设定的公共政策决策目标往往会高于“部”的责任范畴。当这种决策的任务与以“部”为基础的责任结构不吻合时,中国时常面临严重的部际“协调难”的问题。
然而许多重大政策最终又要依靠职能部门来执行,如果具体决策不由职能部门参与,或不充分考虑各职能部门的意见,那么政策本身可能严重脱离实际,其实施也会因部门的不配合而障碍重重。
因此在政策制定过程中,如何既尊重不同部门的职能和认知,发挥分权决策的优势,又能够克服固有的局限性,推动政策制定向前发展,成为中央重大决策的难题。许多人注意到,国务院时常不得不解决两个单位之间无休止的争端,这也是中央三番五次进行机构改革的缘由之一,其目的就是要通过部门合并使不同专业系统的决策者可以在“内部”解决问题。但是不管部委变得多“大”,终归会有“大部委”也无法内部消化的分歧,仍然需要跨部委议事协调机制。从新医改决策过程看,中国的体制已经在摸索中建立了较好的协调机制和责任落实的办法。
从新医改的政策制定来看,由于涉及的部门太多、范围太广,不可能通过机构之间合并的方式解决分歧,于是中央采取了在不同阶段建立不同层次的部际协调机构的方式来解决部门协调的问题。分析显示,中央设立部际协调机构的根本原因在于,试图通过更高层级的决策和领导机制,加大政策协调的力度,推动责任的落实。通过将分权决策与中央统筹决策相互结合,在以“部”为主要责任主体的决策基础上,充分发挥各种部际协调机构和中央领导责任主体的作用,大大加快了有效决策的进程。
实际上,通过成立综合机构解决政策协调的做法,在中国并不是首次,但是如此顺畅地完成如此错综复杂的政策协调任务,却并不十分多见。我们发现,这次决策过程中,部际协调机制的角色比过去更综合、更全面。
一方面,部际协调机制为各职能部门提供了一个沟通平台,也担负着将分散的部门意见进行汇集、整合的作用。通过对各部门的分歧进行统一协调,寻求最大共识,对于有序、有效的决策进程起到了关键的作用。
另一方面,在部际协调机制的作用下,政策制定过程中出现了很多新特征,包括广泛的咨询、反复论证和修正,以及全面参与等。综合部际协调机制的功能,可以概括为以下三个方面:
首先是扩大参与的作用。部际协调机构的设立,促进了决策过程的咨询性,使得中央决策能够在更广泛的范围内,以更稳定的制度方式听取政府内外各方面的意见,大大促进了重大决策的科学化和民主化水平。
其次是协调左右的作用。部际协调机构的工作,保证了中国的重大决策没有被“部门主义”所主导,避免了政策制定的拖延甚至夭折。
最后,还有沟通上下的作用。部际协调机构是将最高决策者的改革理念转化为具体政策方案的重要制度依托,该机构的设立增加了最高决策者指导决策过程、贯彻政治理念的能力,保证了决策过程的客观性,为最高决策者的有效决策发挥了关键作用。
此外,中国的部际协调机制在防止特殊利益集团俘获政策制定方面也发挥了不小的功能。与西方国家比较,部际协调机构虽然打开了决策的大门,甚至将外部参与者引入决策过程,但决策者“请进来”的主要是海内外的政策研究专家,以帮助决策者出谋划策。有组织利益团体的代表并没有获得像西方国家那样对政策进行广泛游说的机会,它们只能向各分散的部委兜售建议,而部际协调机构的成立,大大降低了它们对总方案决策的影响。因此中国决策体系中的这些协调机制,在很大程度上避免了西方国家多重“否决者”阻挠决策的弊端。
(本文节选自王绍光、樊鹏所著的《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》“部际意见的协调与总体方案的整合”一章,本文为其中的第一和第五部分。作者授权观察者网独家刊发。)
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