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欧树军:美国“信息时代”的启示
关键字: 美国信息时代社会安全犯罪记录信息技术犯罪记录系统到1980年,美国的国家犯罪记录系统已累计存档超过1.95亿份犯罪记录,几十万分逮捕令,美国全部劳动力中有3千万人有犯罪记录。在美国历史最悠久的国家系统中,联邦调查局的鉴证部(Identification Division)拥有2.2-2.4千万份指纹卡,1.9亿平民和军人的指纹,涵盖了美国超过半数的成年人。9
1984年,国会通过了《1984年减少赤字法》,彻底放弃了1974年隐私法的保护立场。为了减少赤字,国会未经任何辩论就立法要求:全美各州均须加入联邦的全国数据整合、比对与关联系统,以认证食品券、医疗补助、家庭哺育儿童补贴,以及很多其他相关福利项目的受益人资格。
结果,全国信息系统从此崛起,记录在案的人群种类繁多、包罗万象,包括:5000万社保受益人、9500万个体纳税人和7500万法人纳税人、2120万食品券领取人、1060万家庭哺育儿童补助受益人、2400万罪犯和6000万份公民指纹、3900万老年人额外保障受益人、2140万医疗补助受益人、6180万私人医保计划的被保险人等等,此外还有私人信用数据系统中的5100万信用卡持有人和6200万份信用记录。10
然而,联邦调查局的全国犯罪历史系统不仅仅是刑事司法行政体系,它同时也是美国的就业筛选工具。在2400万个人指纹和犯罪记录中,超过一半的使用量是为了就业筛选,这使之成为美国最大的就业筛选工具。因此,它实际上也是美国历史上最大的“黑名单”系统。美国9000万就业者中,有犯罪记录的3000万人都被记录在这个系统中。
不仅如此,全国犯罪历史系统还是一个全国信息与身份中心。整合了6万个刑事司法机构及其50万从业人员,几千个其他政府机构,以及从地方学区到美国银行的雇员,这个过程被称为“地方职能的国家化”。此外,该系统还涵盖了7000万现役和退役军人、国防承包商和从业人员、核工业从业人员、联邦雇员以及其他需要联邦调查局备案的人员。
除了联邦调查局的国家犯罪记录系统以外,美国的基础信息认证机构还包括商务部普查局、国内税收总局、社会保障局、公共卫生局全国卫生统计中心,它们分别掌握自1790年以来的人口、个人身份数据,自1933年以来的公民收入、纳税申报信息,自1937年以来近2亿人次的医生收入信息、医保、教育、福利和社保数据,以及1960年以来的公共卫生、医疗和人口学记录。
美国的经验对我们至少有以下几点启示:
第一,互联互通的基础认证制度是社会治理的重要抓手,它可以重塑权力的组织、控制、后勤和沟通方式,其重要性就在于它几乎是所有政治行动的前提。
第二,从政治意愿和制度能力两方面实现基础信息的互联互通,是识别公民身份、军人身份、福利受益人、罪犯、嫌疑人,提高社会透明度,减少偷税、漏税、逃税行为,减少福利欺诈,缓解信息不对称与权力不对称所带来的“监管失灵”,提升政府公共服务能力,增强国家基础能力的制度前提。如果基础信息不能互联互通,无论社会治理,还是国家治理,都很可能出现“治理失灵”。推动公民身份、财产、信用等基础信息互联互通的过程,是国家治理的现代化过程。
第三,改造国家认证体系、实现互联互通是国家治理现代化很好的切入点。它非常迫切,尤其是为解决一个大型社会所面临的各种大规模治理问题所必需;它相当可行,可以在短期内极大地改善政府的公共服务能力;它争议较小,更容易达成政治共识。
最后,高度整合、互联互通的国家认证体系,最可能受到的质疑在于,它是否会导致国家认证权力的过度膨胀。为了预防这一现象,现代国家通常采取以下几种方式。首先,在认证体系中设计“消除个人可识别性”的必经步骤11,除具体负责的认证机构以外,其他政府机构所获得的认证资料,通常都是消除个人身份信息后重新编码的纯净版即匿名版12,向社会公开的认证版本更是如此。其次,建立相对严密的隐私保护法,防止个人隐私因为不必要的公开或者犯罪行为而受到干扰。还需要第三种限制,也就是政府信息公开,排在最前面的是官员财产申报、政府预算公开并接受社会舆论监督,接下来是涉及国民福利、公共服务、公共卫生、食品安全、药品安全、产品安全、生产事故、工程质量等重大认证事务的信息公开。不过,这些原则的具体适用范围,关系国家、社会组织与人在认证过程中的互相监督,需要放在具体语境下继续讨论。
看似微不足道的基础认证制度创新,极大地提高了美国联邦政府的社会治理能力。一方面,它把社会事实向政府敞开,有效地增强了政府处理大型社会问题的制度能力,从而让政府的服务界面变得更友好,增强了政府政策的正当性。另一方面,它打破了僵化的分权思维,让政府有能力在该集权的领域集权、在该分权的领域分权,联邦政府获得了前所未有的组织、控制、后勤与沟通优势,从而大大提高了政府治理的有效性。认证制度改革前,社会对国家来说是不透明的,国家对社会的治理往往是瞎子摸象,难免头疼医头、脚痛医脚。认证制度改革将政治与治理所必需的海量社会事实汇聚到政府手中,让美国政府得以透过信息沟通技术改造政府过程,把握社会问题,回应大众诉求。人们往往只关注信息时代的技术进展、商业进展,而忽略信息技术对于政治发展的巨大影响。没有信息化就没有现代化,四个现代化,哪一化也离不开信息化,美国也不例外。
(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)
注释:
1.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 32-69.
2.[美] 凯斯•桑斯坦著,李云雷译:《权利革命之后:重塑规制国》,中国人民大学出版社,2008年,第50页。
3.Simson Garfinkel, Database nation: the death of privacy in the 21st century. " O'Reilly Media, Inc.", 2000, pp.13-36.
4.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 3-31.
5.[美] 格伦•格林沃尔德著,米拉、王勇译:《无处可藏》,中信出版社,2014 第三章,以及Joseph W. Eaton, The Privacy Card: A Low Cost Strategy to Combat Terrorism. Rowman & Littlefield, 1986,pp.1-23.
6.[美] 凯斯•桑斯坦著,陈丽芳译:《简化》,中信出版社,2015年,第1-28、219-242页。
7.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 41-42.
8.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 365-401.
9.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, p. 32.
10.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, p. 7.
11.Gary T. Marx, “Identity and Anonymity: Some Conceptual Distinctions and Issues for Research”in Jane Caplan and John Torpey, editors. Documenting Individual Identity: The Development of State Practices in the Modern World, Princeton: Princeton University Press, 2001, pp. 319-321.
12.David H. Flaherty, Privacy and Government Data Banks, Mansell, London, 1979, pp. 66-68,102-104,164-166,186-200.
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Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems,New York: Columbia University Press,1986.
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- 责任编辑:李楚悦
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