作为政府调节收入分配的重要手段之一，税收同时承担筹集财政收入、调节分配以及稳定经济等职能。落实到具体税种上，不同税种的功能各有所侧重。按照马斯格雷夫的分析认识，所得税类和财产税类调节收入分配的效果较好，所得税类调节流量的收入分配，财产税类调节存量的收入分配，二者相互配合，共同发挥税收调节收入分配的作用。所得税类又以个人所得税调节收入分配的效果较佳，通过累进税率和宽免额的方式，达到高所得者多缴税、少所得者少缴或不缴税的目的，促进社会效率与公平的优化平衡。

与国际经验相比较，我国个人所得税体系存在着如下不足：分类计征模式与无差别的宽免扣除制度，导致我国个人所得税税基无法真实反映纳税人的纳税能力，进而导致个税调节收入分配差距的功能不能充分发挥；税率设计档次过多，最高边际税率过高，增大征管难度，效果不佳。

根据目前情况，我国的个人所得税改革不应仅仅停留在“起征点”的上调上，仅调整宽免额对实现个人所得税调节收入分配目的意义不大，且会出现逆调节，我国应该在综合改革上迈出实质性步伐。

首先，调整纳税人和征税范围。纳税人包括中国居民或有来源于中国境内所得的外国人。征税范围：中国居民所有境内外货币和非货币所得；外国人来源于境内的货币和非货币性所得。其中，农民的农业生产收入免税。对农民农业生产收入免税，是基于以下三点考虑：农民收入低，属于弱势群体；农业收入的成本不易核算；农民数量众多，农业收入多以现金形式获取，不易监管。

其次，除资本利得外，所有应税收入纳入综合范围，统一计征，以体现量能负担原则。

第三，实行有差别的宽免额制度，即在基本宽免额基础上，按照个人具体支出情况，实行常规化调整。目前可纳入动态的常规调整的因素包括：个人家庭赡养情况、大病医疗支出、消费信贷利息支出。基本宽免额设定为每人每年扣除20000元，以后随通货膨胀情况定期（可考虑3年左右）调整。

第四，综合所得部分应该适用以下五档超额累进税率：1%税率适用于年应税所得额为0-20000元，5%税率适用于年应税所得额为20001-100000元，15%税率适用于年应税所得额为100001-250000元，25%税率适用于年应税所得额为250001-980000元，35%税率适用于年应税所得额为980001元以上。该税率结构与现行税制相比较，各收入档次的模拟名义税率和实际税负都有降低，尤其是中低收入者大大减轻。

并且，它的结构较简单且最高边际税率降低10个点，既简化征管，又有利于保证税率的有效性。同时，低收入者纳税但税负很轻，满足既培养纳税人纳税意识又不对其构成较重负担的要求；中等收入者税负较轻，有利于对中等收入阶层的培养和促进中产阶级的形成；高收入者名义税负比照原工薪所得的9级超额累进税率，总体上也是降低的，但考虑到实际生活中，高收入阶层的薪酬外收入所占其总收入的比重明显高于中、低收入阶层，而原来这些收入基本得不到“超额累进”的调节，且很容易偷逃税收，在新个人所得税的“综合”部分覆盖下，这些收入将一并纳入较高边际税率的征收范围，实际的结果，必定是这些人的实际税负上升。