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吕德文:城市行政理性化进程与城市暴力的兴起
关键字: 城市暴力私人暴力熟人社会专断力行政体系边缘地带利维坦半正式行政体系的尴尬,在于其处于熟人社会的瓦解和行政理性化的双面夹击中。由于熟人社会的治理已不可行,半正式行政相较于正式行政,在有效获取信息、灵活运用行政技术等方面的绝对优势已经丧失。同时,半正式行政逐渐丧失了合法性,它不仅无法获得社会认可,也无法获得正式行政的授权。
不过,边缘地带治理的复杂性在于,社会事务往往是细小琐碎、无法定性的,它并不遵循科层制行政中的分门别类、按部就班的要求。在行政事务上人为划分正式行政与半正式行政的界线,并不是一线行政实践的客观反映,而是形式理性化的结果。这造成了一种体制性的困境:一方面,由于正式行政存在局限,一线行政仍严重依赖于半正式行政;另一方面,国家治理体制并不认可半正式行政有其存在的合理性,行政理性化假设半正式行政体系必将消亡。今天,在绝大多数城市治理领域,半正式行政人员在急剧增加。与之相关的是,“越权执法、执法犯法”现象屡禁不绝。
行政理性化是一种组织内部控制,既要实现行政目标,又要避免行政瑕疵。边缘地带的治理是正式行政与半正式行政的交汇地带,组织内部控制直接影响了这两个体系的关系。在熟人社会的治理环境中,半正式行政具有天然合法性,国家权力在绝大多数情况下保持消极姿态,这使得正式行政体系与半正式行政体系能够相互配合、互相牵制,双轨政治可以并行不悖。甚至在多数情况下,半正式行政在边缘地带的治理中居于绝对主导地位。
行政理性化的进程使得半正式行政体系失去了与正式行政相互配合、相互牵制的地位,在法律上只是正式行政的辅助力量,“辅警”“协管”等词汇明确地显示了半正式行政的从属内涵。这个内涵在组织内部控制中表现为:在一线行政实践中,半正式行政人员受正式行政人员的节制,半正式行政体系事实上被纳入科层体制的最下层。
这意味着,半正式行政人员往往是冲在最前线的行政人员,他们事实上在代替(而非仅仅是辅助)正式行政人员完成行政任务,一旦出现行政瑕疵,却要面临苛刻的行政考核。组织调控倾向于限制一线行政人员的自由裁量权。但边缘地带的复杂性要求,一线行政人员,尤其是半正式行政人员的政策执行必须拥有足够的自由裁量权,这样才有可能随机应变。
2017年6月19日,安徽淮南市公安局田家庵分局举行“深化大巡防、实现双提升”启动仪式,百名新招辅警充实到路面一线开展大巡防,提高群众安全感和满意度。(图片来源:视觉中国)
在合法的自由裁量权受到严格控制,半正式行政技术又因熟人社会的瓦解而无法施展的情况下,一线行政人员需要千方百计维持执法秩序。这个秩序的核心是,承认行政能力的限度,行政目标只能是将违法违规现象限制在一定范围内,而非杜绝违法违规现象。在承认的秩序中,边缘地带的各种力量处于动态平衡中,一旦失衡,就容易失序,城市暴力就此产生。
行政理性化的初始目标是控制国家暴力,但客观结果是,它带来的是城市暴力的产生。其基本逻辑是,在行政能力有限的情况下,限制一线行政人员的自由裁量权必然意味着非正式行政技术的扩张;在熟人社会的治理术失效的情况下,私人暴力就成为最后的备选方案。
边缘地带的常规治理秩序是一个承认的秩序,行政能力的限度意味着必然承认一定范围的灰色秩序的存在。无论是国家权力的积极介入,还是被治理者的强力挑战,都会打破灰色秩序。由于半正式行政体系从属于正式行政体系,半正式行政人员的身体暴力与民众的私人暴力之间的对抗,就成为城市暴力泛滥的根源。
街头政治
绝大多数城市暴力是以私人暴力面貌出现的,但社会批判的目标几乎都集中指向国家暴力。就如夏俊峰们,明显是以私人暴力挑战国家权力,并伤害了执法人员的生命安全,理应受到法律的制裁。但人们却还是愿意相信,他们是受国家暴力的压迫,奋起反抗,不得已而为之。即便是“城管打人”故事,大多数主角也是协管,他们在法理上并不拥有公权力,因此,这些故事中的暴力也是私人暴力。作为利维坦的国家,其核心含义即是垄断暴力。而一个私人暴力泛滥的国家,很难说是一个正常国家。
“把权力关进笼子里”是一个美好的修辞,它改变不了一个事实:我们现在仍然需要利维坦。因此,不顾前提地批判国家权力,会造成适得其反的结果。尤其是在边缘地带的治理中,限制一线行政的自由裁量权,不分青红皂白地杜绝执法人员使用暴力,往往意味着私人暴力的泛滥。可惜的是,很少有人去仔细思考其中的奥妙,人们愿意将所有问题都诉诸国家政治,却从来不去面对街头政治。
街头政治是关于“江湖”的“政治”。在国家权力介入之前,边缘地带并不是不存在秩序,也并不是没有暴力。只不过,街头秩序是一种自治的秩序,是豪强主导的秩序。这个时候的街头是弱肉强食的,是残酷的。某种意义上,正因为国家权力是个利维坦,使得其可以压制豪强,避免丛林法则发生。因此,现代社会已无真正意义上的“江湖”。
但是,“江湖”所特有的治理特征仍广泛存在,坑、蒙、拐、骗等仍然是相当一部分人的营生手段,流动的、陌生的街头为这些地下行业提供了温床。街头执法,尤其是正式行政很难消灭“江湖”,只能承认其存在的合理性,并将之限制于地下,以不影响正常的社会秩序。
“江湖”政治意味着,想象现代社会高度文明、纯净、典雅是不现实的,“江湖”消失之时,也是个体权利绝对让渡之时,是国家专断权力横行无阻之时。同样,想象着个体的绝对自由,让社会高度“自治”也是一种假象,因为,那或许意味着豪强政治的再生。
2012年6月,合肥启用“洋城管”在街头执法(@中新网)
街头政治是关于“承认”的政治。应该清楚,在国家与社会的边缘地带,没有哪一种力量可以主导一切。行政理性化本是一个良好的愿景,却将之想象成是现实,这是当前的街头治理面临的最大问题。在这个假象下,人们既要政府约束自己的权力,杜绝使用暴力,绝对避免个人权利受到伤害,又要政府提供良好的服务,希望有一个干净整洁的街头秩序。
从来没有人去考虑过,街头治理并没有一个抽象的“政府”,也没有抽象的被治理者——“政府”由正式行政人员与非正式行政人员组成,被治理者形形色色。对政府的高要求往往意味着非正式行政人员的压力大增,对市民权利的单向度保护往往意味着放任如“钉子户”这样的机会主义者横行街头。最终的结果是,让最容易使用私人暴力的非正式行政人员和机会主义者短兵相接,街头冲突不断。
应该承认,国家权力天然具有垄断暴力的资格,毫无原则地批判权力是没有任何理由的,挑战执法人员权威的社会戾气更不应受到鼓励。也应该承认现有行政能力的不足,国家权力是有限度的。因此,街头政治是保守的、现实主义的,而非绝对的、理想主义的——街头秩序的底色是灰色的,不是非黑即白的。
街头政治当然也是关于“庙堂”的政治。国家能力并不主要表现在其专断权力是否强大,能否有效地动员其官僚体系和暴力机关,而在于其行政体系能否在国家与社会的边缘地带有效运转。当私人暴力兴起成为街头政治的主题时,应该清醒地认识到这不是国家权力强大的表现,而是国家权力过于弱小的体现。当一个国家的暴力机关没有实现暴力的垄断,而社会还在不断鼓励戾气时,我们应该想想其中是否有蹊跷?
这是一个城市暴力兴起的时代,也是重塑秩序的时代。期待暴力远离街头!
(原文系《边缘地带的治理》导言,社会科学文献出版社2017年12月出版。作者授权观察者网转载)
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:武守哲
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