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杰弗里·贝德等:特朗普上台已满6个月,美国的对华战略仍未成形
关键字: 美国中国特朗普中美关系聚焦关键议题
特朗普政府尤其关注朝核问题和美中双边贸易问题,这是特朗普政府与之前几届美国政府的明显区别。前几届美国政府曾有意在广泛的合作领域中寻求对两国关系进行定位,这对美中关系起到了动态平衡作用,有效避免了中美双边关系的“脱轨”。
特朗普政府将美中议题限定在朝核和贸易两个领域,这表明特朗普对这两个问题的解决有着强烈的渴望。在朝核问题上,特朗普政府的确应该鼓励中国承担更多责任。通过密切的接触以及对中国企业发出制裁威胁,特朗普政府从中国获得了一些好处——执行煤炭禁令,在联合国支持通过对朝鲜更严厉的制裁以及在中朝边境贸易方面加强监管措施等。特朗普政府应当继续在朝核问题上加强与中国的合作,因为如果没有中国的配合,朝核问题和平解决就不会有重大进展。
尽管美国要求中国做更多事情,特朗普政府也应当意识到北京对朝鲜的影响力是有限的,将朝鲜问题的全部责任推到中国身上无助于推动朝鲜半岛无核化进程,反而会导致美中之间发生无谓的摩擦。中国与美国合作的意愿取决于中国对如下信息的掌握:特朗普政府是否清楚自己在做什么、特朗普政府是否认识到中国在朝鲜半岛的利益、特朗普政府是否使用了煽动性言论以夸大局势以及特朗普政府是否会冒险发动计划内或计划外的战争。然而,特朗普政府最近在上述几方面的表现并不能增强中国的合作意愿。
其实在贸易问题上,特朗普政府的态度已经发生了多次转变。虽然在竞选期间,特朗普发表的言论颇为激烈(这些言论包括在上任第一天就给中国贴上“货币操纵国”的标签,并且对中国进口商品征收45%的惩罚性关税等——原注),但他上任初期与中国在贸易问题上的互动还是积极的。特朗普总统和习近平主席3月在马阿拉歌进行会晤,并仿照前两任总统的做法建立了美中全面经济对话机制(Comprehensive Economic Dialogue)。作为这一努力的结果,特朗普上任后美中关系收获了早期成果,美国政府官员将之视为双边关系的重大突破。
然而,今年7月进行的美中全面经济对话后,特朗普拒绝接受他的部长们与中国官员谈出来的结果。8月,特朗普指示美国贸易代表研究是否对中国侵犯知识产权的问题启动301调查,这其中还涉及美方在华企业进行技术转移的问题。同时,关于钢铁进口是否会对美国的国家安全构成威胁的调查也已经开展。
这些行动都让中国方面感到困惑。美国会继续与中国讨论小规模的市场开放吗?美国会采取单边的贸易保护主义政策,在世贸组织框架外惩罚中国吗?这样做一定会导致中国(以及其他国家)采取对等的报复行为。采取强硬手段的风险在于,中国可能不会很快做出美国所期待的改变,反而会导致中国被迫采取报复措施,这些“针锋相对”的政策会危及美国和全球经济。
持续用贸易顺差和贸易逆差衡量在双边贸易中谁是赢家、谁是输家并无意义。贸易平衡就像是储蓄与投资之间的差额,会受到许多因素的影响。如果美联储使得联邦储备利率正常化,美国可能通过扩大财政赤字的减税法案,那么不管中国做什么,美国的贸易逆差都会上升。因此让贸易平衡问题而非市场准入问题成为美中双边贸易的关键议题,这在经济学上是错误的,而且会让美国政府陷入困境。
鉴于美国正在谋划下一步的对华战略,特朗普政府应当就美中合作拓宽其关注的领域。过去美国曾试图推动中国在气候变化、维和以及公共卫生安全等议题上承担更多的责任,而中国在相关领域的贡献也降低了美国提供国际公共产品的压力。
除此之外,美国前几任总统也在两国关系中设下了几项关键议题,其中最为突出的便是南海问题和人权问题,然而这两个问题都没有受到特朗普政府的特别重视。特朗普之所以如此对待这两个问题,其中并非毫无原因。
美国在南海的行动主要包括军事部署、军事演习和以“践行航行自由”为目的的军事行动等,特朗普政府已试图将上述这些内容日常化。另外,在南海问题上,对美国来说外交手段已经失去了吸引力,杜特尔特领导下的菲律宾政府在涉及南海的政治和法律方面早已与美国离心离德。但是,美国在东南亚的威望和影响力仍然取决于美国是否能在南海问题上展现出明显的介入和领导能力,因此除了太平洋司令部在该地区继续发挥军事影响力,作为必要的配合,美国政府也应该在外交方面做出一定的努力。
至于中国的人权问题,特朗普认为,需要关注的问题很多,美国应该在各个问题之间更平衡地分配资源,不仅与中国之间如此,在全世界亦是如此。然而,如果外界认为,在美国对人权问题强调了几十年后突然变得漠不关心,那么这将对美国的形象造成严重的损害。
掌控美中关系的着力点已经消失
长期以来,美国掌控美中关系的能力其实比观察家们设想的要弱很多,而现在美国在美中关系中的着力点已经近乎消失。在这方面,与前几届美国政府相比,特朗普政府甚至更加处于弱势。这部分由美中两国实力消长的大势决定,部分也要从特朗普政府自己身上寻找原因。
在中国经济影响力日益扩大的背景下,特朗普选择退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),这对美国在亚太地区的经济和贸易影响力造成了重大打击。特朗普政府对国际体系、多边机制和多边规范的重视程度日益下降,这引发了亚洲国家的沮丧和不满,这些国家原本希望依靠美国推动建立的这些机制和规范来抵御中国对它们施加的影响。
事实上,现在东亚地区唯一在正常运行的国际多边经济体系是以中国为中心的,这包括亚洲基础设施投资银行(AIIB)、区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判以及中国提出的“一带一路”倡议。几乎所有亚洲国家都加入了上述由中国发起的机构、谈判或倡议。
美国的重要盟友对中国的军事发展感到非常焦虑,他们也对特朗普总统以交易为特征的思维方式和重商主义观念感到担忧。特朗普总统提出“美国优先”的原则,美国国内就朝核问题的辩论也主要关注美国本土会否受到威胁,美国的盟友基本都被忽视了。这些使得盟友们担心,美国是否还真的可靠。
无论美中关系平稳发展还是遭遇状况,我们在分析这对双边关系时都不应将它孤立看待,美中关系并非存在于真空之中——美中关系应该被置于政治、安全、经济的大背景下来进行系统性解读。这意味着美中两国之间需要更频繁、更具价值的双边互访和会晤。美国应该投入更多的时间、资源和精力,并对亚太地区进行更加深入的战略思考。
(青年观察者张成译自8月14日美国布鲁金斯学会网站,部分内容有删节,观察者网马力校译)
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