结语：土地制度背后的效率与公平

总体而言，中国的土地制度的复杂性在于，其关涉的不仅仅是“三农”问题——农业、农村、农民，还关涉到工业化和城市化。土地既是农业生产的基础，也是农民生存的保障；既是工业化积累、工业化基础设施的来源，也是城市化的必要条件。

前三十年，我们建立的土地国有和集体所有制度，为中国的工业化积累，为大规模的农业基础设施建设打下了坚实基础。到了改革开放阶段，这一制度红利进一步得到释放：土地国有和集体所有制度，大幅度降低了城市化和工业化的成本。改革开放的成功，在很大程度上有赖于中国在土地制度与工业化、城市化之间建立的正向反馈：土地国有和集体所有保障了低地租，低地租降低了城市化和工业化的成本，也使得农村剩余劳动力积极向城市和工业领域流动，而工业生产力的提高，不仅支持了城市化的持续发展，吸纳了农村剩余劳动力，也向农业和农村回馈了资源和资金。

这一正反馈机制解释了，为什么尽管中国的“三农”问题一度凸显，但又逐步得到缓解，中国的农民尽管农业、从农地的非农使用中获益不大，但却能从就业机会的增多而获得补偿。也正是如此，改革开放以来，中国的工业化、城市化和农业发展大体上是相匹配的，中国的土地制度在保证经济发展的效率的同时，大体上还能维持公平。

建筑工人（图/视觉中国）

但是到了今天，中国已经发展到了新的阶段，出现了新的趋势和新的问题，需要探索新的平衡：

首先，中国的工业化和城市化到了新的阶段，一方面是工业体系的转型升级趋势正在凸显，信息化与制造业深度结合使得制造业对传统劳动力的需求不断下降，而传统产业和新生服务业能否有效吸纳农村出身的劳动群体依然需要观察；另一方面，城市化、土地制度带来的土地财政问题刺激了高房价，带来了城市定居的高成本问题日益凸显，土地增值分配的不合理正在催生出老市民与新市民之间的不平等结构。

其次，农业发展也到了新的阶段，随着中国深度融入世界市场，中国的农业发展也需要在全球化背景下重新考察。原本的家户式的小农业承包模式，无法与国外先进的农业生产方式竞争，农产品价格出现内外倒挂，农业补贴负担加剧。为了保证农业生产效率，对农业进行工业化改造势在必行——集约化经营、高效农业、规模农业成为发展方向。而农地的集中又涉及保护农业经营者（新农民、农业公司）或是农村居住者（传统意义上的农户）的矛盾，或者说如何合理分配农民城市化的成本，这就涉及农地的集中及其法律制度问题。

这些新趋势背后，就是我们需要在新的时代背景下，重新定位土地制度与农业发展、工业化、城市化的关系，努力实现新的条件下的效率与公平的平衡。这是全球化背景下的工业转型（包括农业的工业化）升级与社会转型成本和红利的相对公平分配（共同富裕）之间的平衡命题，是中华民族复兴所需要应对的现实挑战。

（本文根据《文化纵横》杂志对作者的采访整理而成，出自杂志“改革开放四十周年”专题，授权观察者网刊载）