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李晟:美国宪制中的军政关系
关键字: 美国军队美国政治特朗普中美关系实际上,这样的分权也使得军方存在着选边站队的可能性。
理论上来说,军方既可以形成直接面向国会的组织形式,根据国会立法来具体规定军队的组织形态,同时通过国会的拨款来保持这种形态;同时,军方也可以直接接受总统作为统帅,为了行使这种统帅权力,在军事指挥之外必然也包括一定程度上的日常管理。为了作战指挥的必要,也有必要通过人事任命对军队实施控制,并进而形成相应的管理规则。
因此,总统作为总司令的这一职位究竟应当如何准确界定,就存在更模糊因而也更开放的空间。联邦最高法院在1850年宣布,总统的职责与权力都是“纯粹的军事权力”,作为总司令“被授权依法发布命令指挥陆海军的行动”,并以“最有效骚扰、压制并削弱敌人的方式运用军队”。[41]
宪法所设计的总统与国会之间的这种分权结构,并非一种完全均势的稳定状态,而是处于一种动态博弈状态。
对于国会而言,根据宪法所获得的立法与拨款权力是重要的博弈手段。内战后,国会根据重建法解除了宪法规定的陆海军总司令指挥驻南方陆军的权力,这一时期实际上存在着两支陆军,一支属于国会的驻南方陆军,另一支则是接受总统指挥的履行和平时期职责的陆军。[42]在《陆军拨款法》和《1920年陆军组织法》中,国会将总统作为全军总司令的职权向陆军总司令转移,并形成文职的陆军部长与陆军参谋部之间的对峙关系。[43]
在国会采取该策略的同时,总统则展现出更为灵活的手段,将全军统帅的职权借助于人事链条加以延伸。内阁的文职军种部长和各军种的军方首长形成两条直接联系总统的渠道,相互之间既有分工制约,也存在竞争关系,因此文职部长和军事首长都努力与总统形成更为密切的关系,从而强化了总统的权力。
在这种博弈过程中,军方也因为国会和总统关注的问题差异,而在不同问题上形成各自的倾向性,并以选边站队的方式加入到立法权与行政权的冲突中去。[44]与此同时,总统还常常以隐身白宫幕后的顾问,架空国会批准的、具有明确宪法地位的内阁部长的权力,例如国家安全顾问不由参议院批准,“而竟能在一届又一届政府中傲慢地接管国务卿和国防部长的许多职责”。[45]
在军事权的分化与制衡框架中,宪法确认国会的权力是决定发动战争,在国会将国家带入战争状态之后,进行战争就成了总统的权力。[46]
宪法对军事权的分配,显示的是18世纪的战争观。“18世纪战争是有限战争,因为它是一种合法主权者的合法活动”。[47]在这种战争观的支配下,发动战争是主权者所独有的正当权利。也就是说,国会对军事事务的领导权力来自宣战这一决策权力的自然延伸。但是, “宣战”这一国会权力在现代的国际关系实践中实质上具有的意义被逐渐淡化了。
传统国际法中的宣战程序在现代战争中常常被忽略。这就意味着国会通过宣战来行使的军事权力处于悬置状态,总统实际上更容易运用行政权力来掌握军事力量。当美国进入二战中的欧洲战场时,就是一场“还未宣布的战争”,罗斯福总统针对德国潜艇的袭击给海军下达了“当场开火”的命令。[48]此后的朝鲜战争、越南战争,总统都在国会之前做出了军事行动的决策。即使对于宪法中的宣战权力进行更广义的解释以捍卫国会权力,也仍然必须承认对外来袭击进行反应未必是宣战,并且也并非所有军事行动都属于战争。[49]
罗斯福总统(资料图)
对于总统而言,进行战争的权力,在现代化战争条件下意味着更迅速的决断以及更全面的调动各方面资源。当全面动员的“总体战”成为现代战争不可避免的趋势时,进行战争的权力也就日益成为一种总体上的权力。
总统所拥有的总体性军事权力的扩张也带来了统帅机构的扩充。
随着战争形态的变化,宪法上所设计的陆海军之分事实上难以适应更为现代化的战争需求。二战之后,总统提出建立一个单一的武装部队部门和单一首长的方案,虽然国会一再表示反对,但最终在1947年批准了第三份方案。[50]《1947年国家安全法》在国会通过之后,明确了对军队的统一领导体制,也确立了总统通过行政机构行使军事权的基本框架。
国会明确表示:“为涉及国家安全的政府部门、机构和职能提供综合的政策与程序,建立国防部统一指挥、领导与控制陆海空三个军事部门。”[51]因此,美国政府建立了国家安全委员会(National Security Council),其职能被界定为“向总统提供涉及国家安全问题的内政、外交与军事建议,从而使军方与其他机构在涉及国家安全的事务方面能够更高效地合作”。[52]
《1947年国家安全法》通过以后,经过1949年的修改,所确立的总统统帅权的基本框架是:总统通过国防部所属的陆海空三军种部对全军实施行政领导,通过国防部所属的参谋长联席会议对全军部队实施作战指挥,通过国家安全委员会进行战略决策。
- 原标题:美国宪制中的军政关系:传统与变迁 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2019-01-27 09:47:38
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