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“土地财政”是伟大的制度创新吗?
关键字: 土地政策制度创新四、土地制度与现代社会秩序的构建
赵文对土地财政的支持,间接地支持了既有的征地制度。赵文没有认识到,既有的征地制度破坏了农村居民的财产权,不利于现代社会秩序的长期建设和发展。
本文作者在与刘守英教授合著的《产权的安排与保护:现代社会秩序的基础》一文中,提出了产权与社会秩序的关系的命题。在该文中,作者指出,如果不能平等有效地保护产权,就不会建立起权利开放的现代社会秩序。现代社会秩序建立不起来,公民的财产权利也不会得到平等的保护。
在权利开放的现代社会秩序中,暴力得以控制,经济和政治领域皆实现了开放与竞争的格局,社会稳定而持续发展。没有政治团体可以通过垄断政治而操控经济,也没有经济团体可以通过垄断经济领域来影响政治。政治与经济的分离,为社会的长期持续发展奠定了基础。
征地制度以暴力拆迁为谈判筹码,破坏了农民的财产权,不利于产权的平等保护。征地拆迁的赔偿额,包括政府规定土地征收底价和安置费等赔偿。实际的赔付额,取决于政府和村庄之间的资源和谈判实力。名义上的土地补偿款,在相邻村之间可能差异不大,但实际的赔偿额,通过安置费的不同而有较大差异。在某些征地市场化程度较高的地区,支付给村民的土地赔付价格,与土地的原用途关系不大,与土地的预期收益关系较大。区位好的,项目预期收益高的,土地价格高,符合资产定价理论。但是,在其他一些地区,征地的补偿价格较低,暴力拆迁依然是一种强制性的谈判手段。只要征地范围不缩小,政府永远有权垄断合法暴力,暴力拆迁就永远是一种威胁,居民的产权就得不到平等保护。
居民的产权得不到平等保护,政府就难以收取财产税。财产税是发达国家地方政府主要的收益来源。但是,在我国的制度体系中,地方政府没有立法收取财产税的权力。其原因是,财产税是人民与政府达成的维护和提高财产价值的合约。如果政府不能为保障公民的财产权提供稳定的服务,公民就不愿意交税,征税成本比较高。
征地制度破坏了产权,降低了公民对政府的信任。赵文所述,政府从民间通过税收等方式的融资成本比土地财政高。但是,赵文没有认识到,成本高的原因正是公民不信任政府会平等地保护产权。这里的因果关系,并非是因为融资难,所以才征地,搞土地财政。而是因为征地等破坏产权的行为在历史上经常出现,公民对政府信任度小,才导致政府以其他方式融资的成本太高。发达国家重产权轻协调,我国则重协调轻产权。在许多经济领域,政府对使用权、收益权、转让权有诸多剥夺和限制。我国历史上,农村土地经历分田、集体化、国有化等多种产权变化,产权保护极不平等。又如,政府无需与房屋所有者沟通,就可以任意制定限购限价政策。公民的财产权不稳定,对政府的信任度较低,就不愿意为政府的财产保护服务提供买单。
现代社会秩序的建立,需要政府协调不同团体的利益,从而提供部分公共品。政府协调能力的增强,需要公民对政府有较强的信任。信任来自于较好的产权保护以及公民对政策有稳定的预期。只要土地可以被暴力征用,公民就不会信任政府会平等地保护产权,政府就难以协调利益团体,现代秩序就不会建立起来。
中国的长期发展需要一套保护产权的现代制度体系。有实证研究表明,发达国家之所以成功,不是因为经济增长速度快,而是因为衰退的时间短、频次少(Broadberry and Wallis, 2017)。据Madison统计,中国经济占世界的份额,在1870年是10%,1900年是6.3%。在一百年之后,2000年是7.2%,2010年是14%。可见,中国经济在世界经济中的地位高低起伏,在2000年左右才恢复到了100年前的水平。纵观百年历史变化,中国不是没有发展的机遇,但政治变动、制度错位、意识形态,造成了经济的跌宕起伏,错失了多次发展机遇。中国需要的不仅是增长,而是更稳定持久的增长。产权、市场,加上可信的政府协调,有助于建立良好的现代社会秩序,减少经济衰退的频次和时间,使国家在衰退时有更大的调整弹性。
五、结论
本文从理论、事实、政策等多个方面讨论了赵燕菁《土地财政: 历史、逻辑与抉择》一文中的观点。本文希望通过学术讨论,深化关于土地财政的讨论,理清关于土地制度和城市化的种种观念。这些观念跨越土地所有权、城市化、货币、政府财政等多个领域,不易理清。究其原因,是长期以来的体制惯性,加上流传至今的传统经济思想,让人们难以跳出既有的实践和思维框架,更根本、更长远地思考中国的城乡关系与长期发展。
本文作者最后要强调,经济增长替代不了制度建设。赵文的出发点是为了更好的建设城市。但是,城市可以快速兴起,也可以快速衰落。技术进步等因素,使得产业和人口在城市间的迁徙越来越快。曾经繁荣的底特律、巴尔的摩、费城等城市,人口大量流失;曾经荒凉的加州涌现了许多年轻而富有活力的城市。现在规划建造的城市,在未来可能变为废都;而现在规划的农村,在未来可能变成新的城市。经济变迁难以事先预测,政府能做的,是提高经济结构变迁中资源流动的效率,从而更好的适应科技发展与产业变迁。这就需要建立开放而灵活的市场制度,提供稳定有保障的产权,提高公民对政府的信任和政府的协调能力。
每个国家都有独特的道路和历史,这些经历必须成为国家的记忆,才能为未来发展奠定基础。我国历史上,已出现了多次大范围的土地产权变化。多变的政策,让老百姓对土地产权不放心,也增加了政府的融资和协调的难度。要促使土地的所有权与使用权分离,增加土地与住房的供给,提高城市化的效率,积累老百姓对政府的信任,就必须建立长期有效的土地市场。土地制度必须改。
- 原标题:“土地财政”是伟大的制度创新吗?
- 责任编辑:吴娅坤
- 最后更新: 2018-06-05 16:17:15
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