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治理研究:正本清源
关键字: 王绍光 国家治理王绍光 开放时代第三股暗流是全球化(globalization)。
熟悉全球化文献的人都知道,全球化已经历了三波高潮,我们今天所说的全球化实际上是第三波全球化,其起点是1980年前后。如图4所示,全球化在80年代初期以前很少被人提及,而从1980年代中期开始备受关注。虽然此前有过两波全球化,但新一波全球化对世界各国仍然是严峻的考验。商品、资金、技术、信息甚至人口跨越国界流动的规模越来越大,很多问题并不是一国政府单枪独马能够解决的,这也要求国家的角色作出调整。
上述三股暗流对世界各国造成了严重冲击。如何应对这些冲击?有些人或机构似乎有先见之明,在这些暗流还没有形成巨大波澜之前,他们已亮出了观点,甚至拿出了应对之策。就治理研究而言,有三个里程碑式的人物与机构。
第一个里程碑是美国外交官、教育家克利夫兰 ( Harlan Cleveland)。他在1972年出版了《未来的执行官》一书,希望未来出现一种新的管理方式:“做事的组织将不再采取从上到下的金字塔的管理方式,不再把绝大多数实际控制权集中在最高层手中……因为组织将变为扁平式,它们的管理方式将更可能是和议性、共识性、协商性的。需要解决的问题越大,更多的实权应该分散,更多的人应该能执掌它”。
在这本书里,克利夫兰没有使用“治理”这个词,但他指出的变革方向正是后来治理研究者们倡导的。到1980年,他在文章中提到了“治理”:“如果我们要统治自己,同时不造成政府越来越膨胀,我们社会中的非政府组织将不得不非常清醒地把自己看作治理的一份子”。在公共管理领域,最早谈论治理理念并使用“治理”的人,也许非克利夫兰莫属。然而,今天大谈特谈治理的人似乎遗忘了这位先行者,相关文献中很少提及他与他的思想。不管遗忘也罢,记得也罢,不可否认的是,克利夫兰是公共管理领域治理理论的奠基人。
第二个里程碑是经济学家威廉姆森。20世纪70年代初,他反复提及“市场与层级制”(markets and hierarchies),并在1975年以此为题出版了一本书。1979年他发表了一篇在经济学与管理学中非常经典的文章,题目是《交易费用经济学:合约关系的治理》。这篇文章把决定交易完整性的制度框架叫做“经济治理结构”(economic governance structure),而市场与层级制是两种不同的经济治理结构。到目前为止,这篇论文已经被引用10000多次,是经济管理领域引用率最高的论文之一。
第三个里程碑是世界银行。世界银行的使命是促进发展中国家经济和社会发展。发展中国家的经济增长在20世纪80年代遭遇了严重危机(尤其是撒哈拉以南的非洲地区),这意味着世界银行在这个时期推行的方针出了问题,因此它必须另寻思路。1989年底,世界银行出版了报告《撒哈拉以南的非洲:从危机到增长》,将非洲发展面临的一系列问题都归结为“治理危机”。这是“治理”一词最早出现在世界银行报告中。
在接下来的几年里,世界银行反复在治理上作文章。在1991年召开的发展经济年度会议上, “治理在发展中的作用”成为一个重要议题。次年,世界银行发布了报告《治理与发展》,其重点是推销“good governance”(国内有学者把它翻译为“良治”),并为推行“良治”开出了四方药:公共部门管理、问责、法治、信息透明。两年后,世界银行又发布了报告《治理:世界银行的经验》,专门讨论它在“良治”四个方面的作为。再往后,它组建了专门的团队,研究“治理”的衡量指标,并不时发布各国治理水平的排行榜。由于世界银行大张旗鼓的推动,“治理”吸引了越来越多研究者的注意力。
世界银行总部
如图2所示,治理研究形成热潮的转折点大约是在1990年,1990年后曲线的弧度加大。之所以称它为转折点,一方面是因为在此之前十年,学术界有关治理的各类论文每年共计三四十篇,此后十年论文数量增长了5—6倍;另一方面,就在这一年,治理研究至少出版了三篇标志性论文。
第一篇是鲍威尔(Woody Powell)的《既非市场又非层级制:网络式组织》,它在威廉姆森所说的市场与层级制之外确认了另一种组织形式——网络式组织。到目前为止,该文已被引用10539次。虽然鲍威尔本人并未活跃于治理领域,但治理领域里不少学者从他的网络理论里汲取了灵感。
第二篇是罗兹(R. A. W. Rhodes)的《政策网络:英国的视角》。罗兹是英国非常著名的公共行政学者、政治学者,是“政策网络”理论的先驱,是治理研究的领军人物,就是他不无夸张地把“新治理”称之为“无需政府的治理”。其理论的特点之一就是把治理与政策网络联系在一起。
- 原标题:王绍光|治理研究:正本清源 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-05-08 07:46:30
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