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金君达:救不救难民,在美国真是个问题
关键字: 美国欧洲难民潮叙利亚中东难民政策欧洲移民难民潮美国的人道主义难民安置活动始于二战结束后。通过历史可以看到,美国的移民法案始于1948年《战时错置人员法》(及1950修正案)、1953年《难民救济法》和1957年《难民与流亡者法》。但美国并未在第一时间签订1951年由联合国的《难民地位公约》,直到在1968年才加入另一项国际公约《关于难民地位的议定书》(纽约议定书)。虽然二战结束时《难民地位公约》与美国国内法的精神大体一致,美国法律具有更强的针对性,它针对的是二战结束后滞留西欧、拒绝被遣返回苏联及其东欧附属国的部分劳工、战俘和反共人士。在1948年前后,美苏对立已在欧洲展开,而苏联采取对所有难民一律遣返的政策,美国从而采取接纳西欧难民入境的宽容政策,以在对苏舆论战中占领道德高地。在最初的法案里,美国国会仍倾向于限制难民;但在冷战愈演愈烈后,美国对东欧难民的态度变得更加宽容,甚至在1953年难民救济法中明确将“脱离共产主义国家”作为各种难民定义的首位。这也是当时美国法律与国际公约的不一致之处;由于1952移民法赋予司法部长“便宜行事权”,美国政府在多次事件中批准收容逃离社会主义阵营的难民。讽刺的是,美国对反美先锋古巴难民格外关心、并资助其回国对抗政府的同时,却对其亲美(独裁)近邻海地的难民进行围堵,以维护亲美政权。在1965年的《移民与国籍法修正案》中,格外提到共产党国家和中东国家(以宗教迫害为主)的难民,并为共产党国家难民保留了优先条款和签证配额。应该指出,这些法律所规定的难民同样包括经济难民和自然灾害难民,但意识形态占据首要地位。
美国在1980年难民法抛弃了意识形态定义,采用纽约议定书的国际定义,与70年代的美国经济衰退有关。在70年代末期,来自东南亚社会主义国际的难民大幅增加,美国不堪重负之下修改了法案。然而在国际定义下,美国接受的难民申请仍然远多于其愿意承受的人数,因此在1980法案中美国政府将优先考虑“美国有特别人道主义关心”的案例。而在实际操作中,美国依然特别关心意识形态主导的申请案例。在美国难民法的历史上,随着美国国力出现波动,美国接纳难民的意愿也相应起伏。目前美国还在从经济危机中恢复,外交政策的重心也在调整,很难有意愿接纳大量中东难民。
再者,国际政治中对救助难民的义务缺乏统一规定,这也使得美国目前的消极政策仅仅面临道德压力。虽然两项国际公约规定了难民享有的权利,却也让国际上的主要国家在接纳难民时格外谨慎。有一类学说主张相关责任方对难民负责,然而事实上相关国家几乎不会公开承认历史责任,以避免落下口实。历史责任不同于法律契约,一旦公开承认,一国可能在长期遭到别国政府及其国民的责任追究和指控。另一类说法则将难民视作全球性灾难的受害者,主张富裕国家承担国际义务,并往往举德国为例;可以想见,即使各国同意这一原则,这必然会带来类似碳排放问题上的困境。法律学者进而指出,财富无法衡量文明差异,以及难民融入新社区过程中的社会成本,而身体力行这一理论的德国目前也出现了相当数量的反移民人士。美国不会承认其中东政策对移民潮的推波助澜,这也是包括普京总统在内许多批评人士的关键论点。倘若美国政府和民众相信他们无需对中东乱局负责,其事不关己、反对移民的态度就显得非常自然了。
在目前发生的国际危机中,美国与难民之间有大西洋的天然屏障,因此美国政府可以对难民风波隔岸观火,而欧洲国家则焦头烂额。美国目前有自己的移民改革问题,对于急于从经济危机中恢复的美国而言,墨西哥裔移民已是当务之急,而更多难民恐怕会带来消极影响。虽然移民问题已经成为美国总统潜在候选人的辩论焦点,两个因素使得难民政策难以因“竞争选票”而改变:第一是选举需要和政党价值的分裂。
此次难民事件与先前的TPP谈判类似,民主党奥巴马政府采取了与共和党相合的政策,这使得共和党人在“唱反调”和强调其核心价值间举棋不定。例如川普(Donald Trump)在先前发表对墨西哥移民强硬表态后,此周声明支持收容叙利亚难民,此类反复限制了其对奥巴马政府批评的影响。第二是美国外交意识形态上的一致。美国对中东的政策具有强烈的意识形态色彩,两党主要竞选人,包括希拉里·克林顿和川普等并不否定奥巴马政府的介入中东问题的方向,其批评主要落在奥巴马政府的软弱决策上。在他们的政论中,美国政府不对中东动乱负有责任,因此难民只是人道主义问题。在笔者接触的许多美国人中流行三类观点,首先是将ISIS等归咎于沙特等中东国家、撇清责任,其次是主张欧洲与中东国家对难民更加“方便”,再次是认为目前时局动荡不明,主张在局面明朗后再表态。
当然,美国部分NGO组织在积极呼吁政策调整,联合国难民署继续施压,而美国官方的表态对人道主义援助的态度仍然是“积极”的,因此美国难民政策还存在调整的可能。但综上所述,美国的消极政策并非一天形成。哈佛大学教授伊格纳惕夫(Michael Ignatieff)主张美国与加拿大承担2万5千名难民,但至少在美国政府方面,这个数字似乎大大超出其承受意愿。批评者认为美国的保守政策可能存在风险,其面对盟友困局的冷漠或将损害美欧关系,而愈演愈烈的难民风波也在美国的欧洲盟友间制造裂痕;此外,中东国家对美国的态度也可能恶化。但对于处在恢复期,又急于将注意力转向亚太的美国而言,隔岸观火很可能是有利的选择。
应该指出,我国同样面临非法移民、部分地区族群冲突的紧迫挑战,虽然我国并未被此次危机波及,也应未雨绸缪。决策者往往要做出“大仁不仁”的艰难抉择,并承担一种最不坏的后果。在面对欧洲盟友时,美国媒体尚不惮于挥舞道德大棒,可以预想我国出现类似问题时国际舆论的激烈程度。美国目前谨慎旁观,但难民风波并未结束,美国也随时可能有新动作。虽然我国并不奉行干涉主义外交,但观察学习美国在舆论压力下的做法,或许有助于我们今后化解类似风波。
(作者声明:笔者非美国法律法专业,本文中涉及的具体美国国内法及先前案例细节,如有差错,还请专家指正。)
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