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金君达:救不救难民,在美国真是个问题
关键字: 美国欧洲难民潮叙利亚中东难民政策欧洲移民难民潮近期发生的中东难民潮已成为欧洲各国的棘手问题,而大西洋对岸的美国——既是国际霸主,也是叙利亚“人权问题”的始作俑者之一——却在此问题上并不积极。在政府层面,美国国务院宣布今年将接受1500名难民,到10月可能再增加300人,预计明年可能再接受千余名难民。然而今年前8个月抵达欧洲的难民已达35万人,比起后者,美国接纳难民的“额度”可谓九牛一毛。
如果说部分竟逐下届总统的政客还在呼吁更加宽容的政策,笔者所见的美国民间声音中大部分则与政府态度吻合,许多人明确表示,美国不应冒接收恐怖分子的危险,现在的难民潮是欧洲和中东国家的问题。那么,美国作为现有国际秩序下的唯一超级大国,在安置难民这一道义问题上又有哪些既有政策呢?
首先,近期从中东、非洲等地纷纷涌入欧洲的难民(refugee)与我们更加熟悉的政治庇护(asylum)是两个相互联系的概念,后者是在美国本土申请的难民身份。美国政府所认定的难民身份,是由于“种族,宗教信仰,国籍,参与某些社会团体,持有某种政治观点”这五类原因,在母国遭到迫害,或有可信理由可能遭到迫害,从而不愿回到母国的人。这一定义来自《日内瓦难民公约》,并被美国《移民与国籍法》(INA)采用。例如某网络名人通过加入“中国民主党”申请到为无法归国者准备的庇护,从法条上看,这与来自叙利亚战乱地区的流离失所者同属“难民”的范畴;叙利亚难民如果通过各种形式到达美国海关,如果没有被遣返,同样可提交I-589政治庇护申请,接收移民局审查,或在审查未被批准后提交移民法庭处理。在政治庇护批准后,难民可申请工卡和旅行证等证件;满一年后,难民可提交I-845表格,申请永久居留权(绿卡)。当然,在申请庇护的面谈、法庭和上诉法庭三个环节里,美国政府的代表会以种种刁钻问题问询申请人,以确保其信息的真实可靠。近年来也发生过申请人通过伪造所谓“宗教迫害”获得庇护,但在回国探亲(无疑与政府迫害相矛盾)后被吊销绿卡的案例。
在1980年《难民法》(United States Refugee Act of 1980)后,难民法被并作美国移民与国籍法的一部分。对目前反对收容难民的美国人而言,他们反对的不是某群难民,而是穆斯林移民。按照美国国务院发言人约翰·科尔比的说法,美国对待难民必须遵从“严格的审查程序”以防止恐怖分子借难民身份入境。在总体政策上,美国仍然表现出“人权领袖”应有的姿态,就移民安置捐助40亿美元,联合国难民署也声明美国就接受难民不设配额;但在具体操作中,奥巴马政府采取严管控的政策,极大控制了实际上允许进入美国、成为“合法移民”的难民人数。而对于无法获得庇护,但已经身在美国的无身份移民而言,部分移民成为“特殊法规下的永久居民”(PRUCOL),并不会被遣返,并享有有限的福利;但他们无法享受许多针对低收入者的福利,如社会安全补助(SSI)和粮票。也有部分难民在被美国拒绝后转而前往加拿大,后者目前同样面临国际压力。对于近期涌现的、来自战乱地区的难民,两项联合国公约保证他们不会被驱回母国,然而上述这些情况都有可能出现。
其次,应该指出美国的难民政策虽然基于人道主义原则,却往往也具有鲜明的政治目的。在制度上,美国难民申请的审批优先考虑3种情况,首先是联合国难民署、美国大使馆和受政府委托NGO的请求,其次是其他人道主义NGO的请求,再者是难民家属要求团聚的案例。可以看出,联合国难民署为中东难民提出的16300申请应属于优先处理的案件。但在操作中,不仅获得庇护的人数远少于申请,此类战争难民恐怕也并非美国难民收容的重点。回到先前的例子,当具有意识形态色彩的难民申请与来自“不重要”地区的战争难民申请同时出现在办公桌上,美国政府往往更加看重前者。举一个或许不恰当的类比,对于许多富豪而言,高调做一次公益活动,比默默投资某个不知名贫困村的基础设施显得更有吸引力。
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- 责任编辑:李楚悦
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