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胡善庆:华裔是“永久的外国人”?对FISA修正案及702条款的分析
关键字: 外国情报监察法修正案702条款公民权利排华法案一个亚裔美国人针对FISA修正案的观点
迄今为止,没有发现任何一名有华裔血统的人参与911或者其他恐怖袭击。自2008年以来,702条款一向被宣称是对付恐怖主义的重要工具[38, 39]。然而,FISA法案广泛覆盖的范围,不仅仅局限于“国家安全”和“涉外活动”。702条款成为法律后不久,美国司法部(DOJ)和联邦调查局(FBI)就马上宣布,经济间谍是仅次于恐怖主义的主要国家安全威胁,并展开了将中国作为首当其冲的罪魁祸首的宣传运动。
百人会(the Committee of 100)[40]近期发布的一本白皮书指出,从1996年经济间谍法(Economic Espionage Act, EEA)开始实施到2008年间,被起诉的人中有17%是华裔,并另有8%是其他亚裔。2008年FISA修正案开始实施后,从2009到2015年间,被起诉的华裔所占的比例增加了两倍,达52%,其他亚裔占10%。
FBI在2015年宣布[41],他们展开的经济间谍调查增加了53%,达到数百个案件,其中大部分是针对华裔。
百人会的白皮书指出,在通过EEA被起诉的华裔、亚裔人士中,分别有21%、22%最终都没有被发现有间谍行为或者其他严重罪行。这两个比例是那些西方名字的人的两倍。
也正是在2008年之后的这个时期,有不少归化入籍美国的华裔科学家接二连三地被指控从事间谍活动,包括:
- 工业界(如礼来制药的曹国庆、李树玉[音])、
- 政府部门(如美国国家气象局的陈霞芬)
- 学术界(如天普大学的郗小星)。
这些指控,有些是以EEA指控,有些则不是。尽管所有这些列举的例子中的指控都被政府无一例外地撤销了,可是这些当事人和他们的家庭都遭受了巨大的损失,包括法律诉讼费用、精神创伤和名誉损失。其中,对陈霞芬的所有刑事指控全部被撤销,她却被联邦政府解雇。
百人会白皮书列举了在EEA下被指控的人的遭遇:
- 有的人庭审前撤销指控
- 有的人在法庭上被宣判无罪
- 有的人被迫承认一些针对他们的罪行较轻的,与间谍罪无关的指控,以避免承担高昂的法律诉讼费用。
自从2015年以后,FBI再也没有进一步公布那些数百名被调查的人的最后结果。因为在EEA下被指控的人数并没有增加,所以那些被FBI调查的人恐怕不少像曹国庆、李树玉(音)、陈霞芬、郗小星那样的遵纪守法的无辜公民。FBI的调查对这些无辜公民可能会造成像司法部的起诉一样严重的后果。
随着这种明显的针对华裔美国人的种族定形做法的出现,国会议员、美国人权委员会、传统媒体、社交传统媒体、社区组织、职业组织以及普通的老百姓、诺贝尔奖得主都纷纷向政府要求对冤案进行解释,展开独立调查。然而,两年过去了,FBI和司法部都没有做出任何交代。
陈霞芬[42]向联邦考绩委员会(Merit System Protection Board, MSPB)提起了上诉,告政府错误解雇、种族歧视以及打击报复。预计未来一个月会有结论。郗小星教授[43]也于2017年5月提起法律诉讼,状告FBI的探员假造证据、侵犯他的宪法第四修正案、第五修正案权利,并指出FISA监视是导致对他的不公正待遇的主要因素。
尽管胜算不大,陈霞芬和郗小星打破先例采取行动,挑战他们遭受的不公待遇。他们这么做不单单是为了他们自己,更是为了整个亚裔社区和所有无辜的美国人。
在很长的时间里,美国亚裔遭受了各种赤裸裸的偏见和隐形的歧视,被塑造成“永久的外国人”的刻板形象,并被认为会引起猜忌和恐惧。华裔排除法案不但排除华裔,还把所有亚裔都排除在外。9266号总统令,通过私下挪用人口普查数据,把12万美国日裔按图索骥囚禁起来[44],就是因为他们属于特定种族和国家来源。35年前的陈果仁(Vincent Chin)[45]、911余波未息中的Balbir Singh Sodhi [46],都是排外主义仇恨犯罪的受害者;他们被杀就仅仅因为他们是亚裔。李文和博士[47]被错误的指控为中国间谍,结果在庭审结束时主持法官对他所遭受的不公待遇向他正式道歉。
信息与通信技术的飞速发展带来二十一世纪的大数据时代。不加管束的国家权力,与不加限制的先进技术结合起来,形成了令人害怕的威力,有可能导致对权力的滥用:试想,政府可以收集的“数据”不仅仅局限于数字,还包括多媒体档案、指纹、脸谱资料、基因代码以及其他人体生物信息。如果没有最起码的透明度和监管,政府行为中的错误和偏见甚至可能被镶嵌在电脑程序的算法里面,导致无可预测的后果。政府在大规模的监视活动中悄悄地使用不成熟的科学方法和不可靠的分析手段,更增加了我们对政府越权行为、毁坏公民生活的错误指控行为的忧虑。
目前,FISA修正案范围太广,缺乏充分的透明度和监管机制,容易导致权力的错用、滥用。
参议院关于把FISA修正案第七条变成永久性的提案,是很不明智的。虽然第七条对保护国家安全有潜在的价值,国会不太会考虑将其废除,但是同时,应该在对它的条款进行改革,保障公平性,保障无辜人士的宪法权不受侵害,才能对它重新授权。
亚裔的处境并不孤单
很多学术机构、人权自由组织和媒体组织都发出声音,积极分析现有信息,撰写事实简表(fact sheets)等,以教育公众和国会成员,还提起诉讼要求获得更多信息、对政府在702条款下从事的活动的合法性、合宪性提出质疑,并呼吁国会在对FISA修正案进行大幅改革之后,再行授权。编撰的资料有简明扼要的介绍702条款下的无需搜查手令就可进行的监视的事实简表[49, 50],也有对FISA法案及其修正案综合评述的资料,追溯历史起源,以及911之后的演变等。
2017年6月22日,乔治城大学法学院的隐私权及技术中心主办了一次全天的会议,题为“有颜色的监视:政府对美国移民的监控”[53]。这个论坛历史性地解析了政府对移民群体的特别监视,以及监视活动对现今科技的运用。
依据信息自由法(Freedom of Information Act)和其他规定的授权,一些组织[54, 55]提起诉讼,以获得FISA法院的隐秘性的书面意见和判决文档。这些获得的信息显示,“那些法院的书面意见表明,几乎是从2008年FISA修正案开始实施时,情报机构就跨越了法院规定的法律界限,进行监视活动。多数文档都讲到了情报机构越权行事、遭到法院的申斥,然而法院最终却允许他们继续从事其检测活动,甚至扩大监视范围。”
一些组织[56, 57]已经开始提出对FISA修正案的具体改革要求,才能重组授权。他们还给国会写信和在听证会中作证。对提高该法的透明度和监管力度的建议包括:
- 设置一个新的废止日期(sunset date)
- 关闭后门搜索漏洞
- 终止Upstream的广撒大网收集信息的做法
- 限制702条款的适用范围
- 把具体的要求和限制明确化
- 限制信息的保存、传播
- 确保对被监视对象的通知,禁止并行建构
- 揭露对FISA法案隐蔽性解释和相关法规
- 确保老百姓可以在法院挑战FISA702条款
2016年由两个党派的议员成立国会第四修正案核心小组[58],以保护美国人民在数字时代的隐私与安全。这个核心小组的2017最重要的议题之一是对FISA修正案进行改革。第四修正案咨询委员会[59]也在相同时间成立,以辅助国会第四修正案核心工作小组工作。第四修正案咨询委员会在国会主办了一系列的讲座以教育国会的工作人员,让公众介入,讨论对宪法权利的保护。
国家安全局于2017年4月宣布停止收集监视目标外国人“关于”或提到美国公民的电话、互联网通讯。但是,据报道,其他的授权,如12333号总统令,仍然被用来进行批量的电子监视[60, 61, 62]。
2017年5月,第四巡回法庭的上诉法院的一项裁决,让针对Upstream的一起质疑诉讼重燃希望;这起诉讼认为Upstream违反了第四修正案规定的隐私权。
2017年6月27日,在联邦参议院司法委员会的听证会[64]上,参议院1297号提案的联合发起人之一,来自南卡的共和党参议员格朗姆(Lindsey O. Graham)问一组情报机关官员:“我有权知道吗?我有权知道我的通讯是不是受到监视了吗?”每一个美国人都应该问这个问题,并得到答复。司法委员会的少数党领袖,来自加州的民主党参议员菲恩斯坦(Diane Feinstein )说,没有一个废止日期,她不会投票赞成对FISA修正案重新授权。
诚然,是人民授权让政府做事,但是我们也有责任和义务对政府职权的使用进行监督。在这个意义上,所有的美国人都应该关心宪法赋予的权利,参与对FISA修正案的重新授权的立法过程。
针对FISA修正案美国亚裔应该做些什么
过去,美国亚裔没有机会防止华裔排除法的实施,但是今天我们有政治权利参与立法过程。我们一定不能放弃这项权利和责任,尤其是已经有无辜的同胞遭到了FISA修正案的迫害。
政府一定不能继续把无辜的,遵纪守法的亚裔当作附带损害[65]、方便的替罪羊、或者种族定性(racial profiling)。这当然也是一个影响到所有的美国人的宪法权利的问题。
作为第一步,基于现在所了解的FISA修正案的严重缺陷,我们必须不让参议院1297提案通过,让FISA修正案第七条成为永久法律。
除了前面提到的那些建议,关于FISA修正案的重新授权,下面这些点也值得考虑:
“公众代表”所扮演的角色。根据美国自由法(USA Freedom Act),FISA法院于2015年末委派了5名“公众代表(public advocate)“ [66]。尽管这些公众代表的资格令人“刮目相看”,普通公众却无法与他们接触,而且他们到底推动哪些议题我们不得而知。在过去两年里,关于公众代表所做的事情,只有一个案例[67]可考,是FISA法院拒绝了一位公众代表关于数据使用的质疑。如果不能明确在法律上列出的话,公众代表所起的作用、以及其独立性,需要解释清楚。
年度统计透明度报告。斯诺登泄密事件发生后,国家安全局开始根据美国自由法每年发布年度统计透明度报告[68]。然而这个报告的内容明显少得可怜,连到底有多少人遭到政府的监视都没有报告。如果要实现有的放矢的司法、立法监督,政府必须提供可靠的数据来描述监视项目的当前状态和历史趋势。
刑事制裁和损失赔偿。FISA修正案有刑事制裁的法规[69],使联邦官员和员工等在错误使用职权进行监视,或者滥用所收集到的信息时,可以被起诉。尽管出现了大量的关于违规、违法监视行为,迄今为止政府部门一直没有提供一个明确的说明,解释其刑事制裁的法规是怎样进行的。此外,对错误的监视行为、或者滥用职权的行为对他人造成伤害的,也没有一个明确的条文,对受害人所遭受损失作出赔偿。
亚裔组织和个人可以通过下列方法来参与FISA修正案重新授权的立法过程:
向自己的家庭成员、同事和周围朋友宣传这些问题。
宣传FISA修正案的缺陷和带来的损害。
联系自己所在选区的国会议员,告诉他们你的看法,鼓励他们支持你关于对FISA修正案的重新授权的主张。
参议院已经于2017年6月6号提出议案 [70],准备把FISA修正案的第七条原装不变成一个永久性的法律。2017年6月27日,参议院司法委员会就此进行的听证会[71]仅仅聚焦于恐怖主义;参与讨论的八名听证成员,没有一个就亚裔的经历和看法举证。现行法律将于2017年12月31日失效。随着每一天的过去,时机变得越来越紧迫。我们自己将会承担我们采取行动、或者不采取行动造成的后果。
尽管美国并非一个完美的国家,但正是由于包括亚裔内的美国人民的智慧和贡献,她在不断地变得完美。
(文章转自微信公众号:美国华人)
- 原标题:华裔是“永久的外国人”?对FISA修正案及702条款的分析 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:宋煜昊
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