-
樊鹏:党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读
关键字: 中纪委纪委反腐依法治国宪制中央纪委两个守护者:中共是国家宪制守护者,中央纪委是党内宪制守护者
根据四中全会《决定》,维护宪法尊严和党章尊严同等重要,二者的根本指向在于实现依法治国和依规治党的有机统一。维护宪法的根本是维护宪法安全,维护党章的根本则是加强党的领导、维护党的执政安全。推而论之,宪法安全不仅是宪法文本尊严的安全,而是以宪法文本为中心的一套国家宪制的安全;同样,党的执政安全也不仅是党章尊严的问题,而是党内一套宪制的安全。
宪法是一个法学概念,宪制听起来则更像一个政治学概念。它不一定是一部成文的宪法,宪制是分配和控制权力过程的文本和制度性规范的总合,宪制包含对统治机构(包括国家和领导国家的政治力量)的组织规范、权力机构之间的关系,也包括统治机构进行统治、治理所遵循的原则,还包括掌握权力的个人和组织违反这些宪制原则将受到的惩罚。
国家宪制易于理解,国家不仅由一套立法、行政、司法的管治机构组成,而且包含一套国家统治机构组织和规范的系列原则,宪制构成原则中最首要的问题是宪制安全危机,避免宪制崩塌。宪法总纲第一条规定:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国最大的宪制安全危机,就是对总纲第一条规定内容的破坏和颠覆。从这一点出发,一切有利于维护和巩固这个根本规范性原则的个人、组织和机构,都是国家宪制的组成部分;相反,一切破坏这个本根规定性的个人、组织和机构,都是国家宪制安全的敌人。因此宪法明确写明:禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。
宪法规定了宪法实施的职责:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。这里宪法规定了全国各族人民和国内各政治团体与组织都应是保证宪法实施的主体,同样可以理解为全体人民和国内政治团体与组织都应是维护国家宪制的主体,但在保障宪制安全的众多主体中,应以中国共产党为核心,中共是国家宪制的核心守护者。
宪法序言提出:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。”同时提出“中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法制,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”新民主主义革命的胜利和社会主义事业的最重大成就就是建立了人民民主专政的社会主义国家的基本宪制,而这个成就是在中国共产党领导下完成,对此,宪法给予了确认;宪法同时还规定了宪制的巩固——以“不断完善社会主义各项制度”为核心——同样依靠于中国共产党的领导。
概言之:国家宪制的安全不能离开中国共产党,中国共产党是国家宪制的核心守护者。中华民族走向繁荣、富强和文明,必须有一个领导核心,没有中国共产党,就没有中国特色社会主义。同宪法相呼应,中国共产党《党章》对自身宪制责任给予了确认:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心。”
国家需要一套稳定、安全的宪制,执政党同样需要一套稳定的宪制。党内宪制是以党章为核心分配和控制党内权力过程的规范总和,这个规范不仅包括党章这个“总规矩”,还包括内容庞大的党内法规体系。同“国”相比,“党”内宪制不仅体现在规范性汇总,同样包含庞大的管治机构。宪法规定了国家立法、司法、行政机构的设置和职权,对此,《党章》明确规定:“党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这是对宪法规定的国家权力机关的尊重,是推动宪法实施的具体体现,但是针对党的“领导核心”的作用,《党章》做了这样的规定:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”这意味着党内宪制机构的构成,主要是围绕政治、思想和组织领导权而来的,这也是中央设置中宣部、中组部等党务机构的法理依据,中央纪委的工作虽然也属于“党的领导”的组成部分,但是它毕竟不同于组织、宣传等具体的党务工作,纪律检查工作并不属于党的领导的具体内容。相反,纪律是保障凡涉及“党的领导”的具体政治、思想和组织工作的基础,中央纪委是保障包括纪律在内的党内规范和规制能力有效运行、实施的重要建制,归根结底,是保障党内宪制安全和维护党的领导地位的核心守护者。
要证明这样一条法理根据,还得回到《党章》这个总根子,需要对党的机构和权力产出的过程进行研究。两句话来概括:一是中央纪委的政治规格极高,二是中央纪委的设置和权力配置极其特殊,这二者共同决定了它的政治地位和功能。
中国共产党的最高权力机构是党的全国代表大会。《党章》第三章“党的中央组织”第十八条规定,党的全国代表大会每五年举行一次,由中央委员会召集。在第十九条规定了党的全国代表大会的职权,其中最重要的事项,除了讨论并决定党的重大问题、修改党的章程外,就是听取“两委”(中央委员会和中央纪律监察委员会)报告,并通过选举产生下一届“两委”。
按照《党章》规定,中央纪委的政治规格极高。中央纪律检查委员会和党的中央委员会并列产生,这是党内最高政治规格的两大政治机制,二者都是在党的全国代表大会选举产生。第二十二条规定:党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记,由中央委员会全体会议选举。
但是,“两委”同时产生,并不意味地位对等,党内不可能容纳两个“山头”,这对于坚持民主集中制建党原则的中国共产党来说,是不可能接受的。中央,只有一个。《党章》第八章第43条同时规定,“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。”
这是一种极其特别的党内制度设计。从法定产生程序上来看,一方面,《党章》强调在党的全国代表大会之下“两委”(中央委员会和中央纪律检查委员会)的平衡性,机构产出的共时性,但另一方面,又只有一个“中央”。根据党章,中央委员会全体会议由中央政治局召集,每年至少举行一次,召开会议期间,中央委员会就是“中央”;党章还规定,中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间,行使中央委员会的职权,因此在中央委员会闭幕期间,中央政治局及其常委会就是“中央”。
“两委”委员的产生程序,就体现这样的特点。虽然中央纪律检查委员会委员同中央委员会委员都是由党的全国代表大会直接选举产生,但“两委”委员候选人必须由中央提出,具体来说就是由中央政治局提出。
以党的十八大提出“两委”名单的过程为例。中央首先需要对“两委”人选提出总体要求和个人素质要求,在党的全国代表大会召开前约一年时间,就率先在全国范围内启动考察工作,组成考察组分赴全国各省、市、自治区,对符合候选标准的政治人才进行综合考察。在考察期间,中央政治局常委会要数次召开会议,专门听取各考察组汇报。在此基础上,研究提出“两委”人选建议名单。综合考察情况后,按照一定差额比例,最终确定了727名“两委”人选考察对象。十八大召开前,中央政治局常委会经过统筹考虑,综合研究,从遴选对象中建议提名532名“两委”候选人预备人选,通过政治局讨论通过“两委”候选人预备人选建议名单。
综合来看,中央纪委与中央委员会的关系不是西方政治理论所讲的平行的“制衡”关系,也不是行政法中常见的“委托-代理”关系。中央纪委在党章中的法理地位有一定模糊性,是西方法学理论无法解释的事物,但是这种制度安排,却非常符合中国的历史与国情,它是一种具有一定制衡形式的纵向委托授权的“监督”关系。
如此理解中央纪委的政治地位,便豁然开朗。中央纪委负有对全党进行监督、保障党章实施的重要职责。《党章》没有专门就中央纪律检查委员会的职责和任务作出规定,而是笼统概括了各级纪律检查机关(包括中央纪委)的任务,即第44条的规定:“党的各级纪律检查委员会的主要任务是:维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”其中,第一句“维护党的章程和其他党内法规”等同于《宪法》序言提出的“维护宪法尊严”;第二句“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”等同于《宪法》序言提出的“保证宪法实施的职责”。同宪法实施机制类似,中央纪委具有维护党内宪制的功能角色,肩负着确保党内宪制安全的神圣使命。
结语
综合而论之,中央纪委不是一个单纯的反腐机构,它与其他国家和地区存在的独立反贪机构有着天壤之别;当然,中央纪委也不是一个简单的“执纪”机构,中央纪委之于党中央,与一般执法机构之于立法机关所行使的“执法”功能和逻辑完全不同;党章规定“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”。作为党的中央组织,中央纪委虽然属于“党的领导”的组成部分,但与中宣部、中组部等中央委员会直属党务机构比较,却有着巨大差别。
中国共产党受人民委托,做国家宪制的坚强守护者;中央纪委则是受中央委托,做党内宪制的守护者。
中央纪委不仅是党的章程和规制的维护者,还是党的规制的产出者和守护者。这个规制不同于一般的规则和制度,而是涉及到党的领导的根本制度,是政治统治的根基,参照国家统治中的宪制概念,可以称之为党内建制。《党章》提出“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”,当党在政治、思想和组织方面的领导出现弱化,支撑党在政治、思想和组织方面领导能力的纪律和规制出现重大危害和风险时,中央纪委肩负责任。它需要通过恢复所谓《党章》“原教旨”向全党、党的所有组织和个人施加压力,保障党章的尊严和实施,同时它还可以通过引领党内法规的创制(协助中央),与时俱进地应对党的领导和执政的挑战。
基于这样一种党内宪制责任,就可以理解中央纪委现践行的“监督、执纪、问责”职责,并不是一个人同时打了三份工的逻辑,而是中央纪委肩负着为确保党内宪制安全、完成党的历史使命提供稳定、持久的规则支撑和纪律约束的任务,监督、执纪、问责是完成这项宪制责任的三种手段。
立足“治标”之当下,着眼“治本”之长远,维护党的章程和其他党内法规尊严,保障党章的实施,确保党内宪制安全,这是中央交给中央纪委的伟大历史使命。
老顽童解读:
腐败是古今中外概莫能外的东东,实际上腐败是经济产物,人类阶级社会有经济活动就有腐败,和政治制度并无因果关系,却和经济活动密切相关,君不见那些发达的国家在经济发展高速期都有严重的腐败,远远超过我国崛起时的情况,更不要提它们崛起时搜刮殖民地世界财富资源的劣迹(严格的讲这是更恶劣的“腐败”)以及迈入资本主义高级阶段变“文明”一点后运用把持国际贸易游戏规则的优势继续并更狡猾、更厉害地盘剥发展中国家的财富和资源,也不提西方合法化的政治腐败,就看看非洲那些西方民主制度下的穷国家吧,腐败远远超过我国。看来,越穷越容易诱发腐败。我国也只有继续发展,达到一定程度后,才能把腐败压缩至最低点。但不可能全部消除,除非停止全部经济货币交换活动。
延安整风后到解放时,解放区的经济活动是很小的,再加上组织严密的党的控制,腐败也是很小的。改革开放前,虽然经济活动规模很大了,党也成为执政党了,但那时的反腐败成绩是有目共睹的。何谈越反越腐?即使改革开放以来,也没有足够的数据和事实来科学证明越反越腐,不能把揭发出的腐败的现象越来越多和涉及的金额越来越高说成是越反越腐,或者说成是反腐败成绩越来越大,这肯定是不科学的,也不符合逻辑。毫无疑问,反腐败正在进行时,标本兼治、建立高效有用的各项反腐败机制和制度还任重道远,但希望也一定是有的,这道坎也是一定会迈过去的。
- 原标题:党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:陈轩甫
-
习近平抵达巴黎开始对法国进行国事访问 评论 3刚有“明显进展”,巴以停火又陷僵局 评论 6他在以色列监狱中死亡,联合国官员:极度震惊 评论 250俄方通缉泽连斯基等乌军政要员,乌方回应 评论 224“哈马斯得到美方保证”?以官员威胁:不会同意 评论 114最新闻 Hot
-
刚有“明显进展”,巴以停火又陷僵局
-
“欧盟正游说中国:别‘报复’,得特别保护”
-
俄方通缉泽连斯基等乌军政要员,乌方回应
-
“没有沙以关系正常化,就没有美沙防务协议”
-
他在以色列监狱中死亡,联合国官员:极度震惊
-
“丢473个议席!40年来最差”
-
加拿大逮捕3名印度人,印度外长回应
-
国际刑事法院忍无可忍:再威胁试试
-
澳大利亚“设卡”,中国在非洲淘到“白金”
-
“半数以上AI最热门领域,中国研究领先”
-
省级督察组现场核实情况,遭故意封路阻挠
-
美国又出新规:想要补贴,电动汽车上不能有“中国制造”
-
“中俄在台海附近军演,逼着美国改计划”
-
他催拜登采取行动:保住内塔尼亚胡,不然逮捕令会落到咱们身上
-
以代表称:没料到美国精英大学里也有哈马斯
-
“内塔尼亚胡决心竞选连任”
-