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樊鹏:党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读
关键字: 中纪委纪委反腐依法治国宪制中央纪委权力的加减法:“收缩”与“扩张”并进
中共十八大以来,从权力行使的范围和方式来看,全国纪检系统的权力经历了一次“收缩”与“扩张”并进的过程,中央纪委进行了一次职权的“加减法”改革。
十八大之前,中央纪委的权力漫无边界,权力行使的范畴既缺乏实践标准,更缺乏理论支撑。从党建理论来看,主要是没有处理好两个方面的关系,第一是党-政关系的理论。第二是纪-法关系的理论。
从党政关系来看,纪检系统大量参与地方党领导经济社会发展的具体工作和行政事务,一个典型的表现是从中央到地方,各级纪检监察部门的书记作为地方党委常委成员,普遍参加地方的各类议事协调机构,也是纪委干预地方党政具体事务的重要形式。这种现象,与《党章》规定的“党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”明显相违背。新一届中央纪委领导做自我批评:纪检监察“干了大量分外的事”,职责、职能出现了“越位、错位、不到位”。
从纪-法关系来看,纪委系统在履行职责、行使纪检监察权的过程中,纪法不分、以法代纪的现象十分突出,有其在基层纪检工作实践中,文书时常使用“法言法语”,干事时把违纪和违法相混淆,增加了僭越司法的风险,与党章尊重宪法和国家法律的规定不相符合。
十八大之后,中央在上述两个方面进行了理论和实践的重新定位。在党政关系上,立足于厘清纪检系统的职责。习近平总书记号召将新修订的《党章》作为全党必须共同遵守的根本行为规范,中央纪委书记王岐山提出遵循党章,纪律检查机构要按照《党章》第八章第44条规定,将党的纪检监察机构的职责定位在“执纪、监督、问责”六字,作为纪检监察机关的“中心任务”。在纪法关系上,中央通过党的十八届四中全会,提出了“依法治国”与“依规治党”相统一,将依规管党治党作为推进依法治国的前提和政治保障,提出党规党纪严于国家法律,并作出了与时俱进完善党内法规的重大决定。
在一系列部署下,中央纪委进行了大刀阔斧的改革。一方面,调整党-政关系,从中央到地方全面清理议事协调机构,中央纪委监察部清理调整参加的各类议事协调机构,由125个清理调整为14个。对确需纪检监察机关参加的予以保留,属于其他部门职责范围的不再参与。地方各省、市、县(区)全面清理,根据中央纪委历次全会的报告,全国各级纪检机构清理议事协调机构多达数千个。在个别单位,纪律检查机关还剥离了其他与中心任务不相符合的廉政理论研究等功能,以便更好地聚焦监督、执纪、问责的主业。另一方面,受依法治国、依规治党有机统一的理论指引,中央纪委坚持推进法纪分开,纪在法前,王岐山同志反复强调“纪检机关不是党内公检法”,同时号召全国纪检监察系统聚焦中心任务,深化三转(转职责、转方式、转作风),以便克服长期存在的以法代纪的工作作风和思维。
所有这些改革,都是一次“减法”运动,是权力边界的大幅收缩。然而,与此同时,为强调纪律的刚性约束,中央纪委的职权在短短的不到四年时间内,又经历了一次巨大的职权扩充,做了一次改革的“加法”运动。
围绕“监督、执纪、问责”的六字职责,中央纪委强调把纪律挺在前面,抓早做小、动辄则咎,守住纪律的底线。为此,十八届中央纪委四次全会之后,快速启动了几部重要党内法规的修订工作,2015年出台的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,一个高标准,一个低标准,一个着眼于恢复党的理想信念,开列“正面清单”,一个着眼于为恪守党规党纪,开列“负面清单”,《纪律处分条例》最直接的作用在于为“执纪”提供了清晰的依据。《纪律处分条例》出台后,党内法规体系中有关纪律的内容被整合为六大项——政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、工作纪律、群众纪律和生活纪律,至此,中央纪委乃至全国纪检系统的职权得到了实质性扩充。《纪律处分条例》出台后,中央纪委对违反政治纪律的几次典型事件进行了追究和通报,社会开始愈加感受得到了党的纪律的刚性和广度。纪律,成了带电的高压线。
权力的扩充还表现包括另外两个重要的改革步骤:一是“两个全覆盖”,二是“两个为主”。
“两个全覆盖”指的是派驻制度改革和横向权力拓展。包括“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理”以及“改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”。中央的派驻机构改革,截止到2016年十八届中央六次全会,根据王岐山同志的报告,中央现有47家纪检组,其中综合派驻27家、单独派驻20家,通过“两个全覆盖”,大幅扩充了中央纪检队伍,增强了中央纪委对中央各部门党组(党委)的横向监督。
“两个为主”指的是纵向的纪检监察体系的权力巩固。在党的十八届三中全会上,为推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导,提出了“两个为主”的改革思路:查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。根据各省、市、自治区公布的省级纪委书记履职信息,目前有数名省级纪委书记为中央纪委会同中央组织部推荐人选。通过“两个为主”,大大扩展了中央纪委在全国范围内的信息和执纪资源,增强了中央纪委对地方纪检系统纵向的资源调度和执纪监督能力。
功能转型:从维护风纪到规制产出
在中央纪委的权力“加减法”改革中,职权的扩充,远远不是一个简单增强纪律刚性约束的问题。实际上,在十八大以来的职权扩充中,中央纪委的职权功能本身发生了极为显著的变化。
具体来说,就是从签字背书维护党风党纪,到与时俱进产出党内规制,中央纪委在聚焦“监督、执纪、问责”主业的过程中,使其在党内的政治功能,日益从原有的作为党建事业的一个板块(党风廉政建设),转而成为通过积极创制,为加强党的领导、全面从严治党提供规制支撑(党内法规体系建设)的作用。
十八大之前,中央纪委及其派驻纪检组的主要工作,更多聚焦于党风廉政建设,有的纪检机构花费了大量精力用以研究党风廉政建设相关理论。但这一时期,纪检工作基本上作为党务工作的一个具体版块,在人们的印象中,纪检工作和党的组织、宣传、统战、外联等处于平行关系,分属不同的党务版块。十八大以来,中央纪委致力于从监督对象的具体业务中抽离出来,致力于从一般党务活动中解放出来,聚焦于为“全面从严治党”战略部署的实施保驾护航。决策者开始全面思考如何在加强党的领导这个问题上,提供更具基础意义、更具系统性的支撑。
中央提出“治国必先治党,治党务必从严”,要解决党的领导失之于“宽、松、软”的问题,首先要让“治”和“严”落地,首要问题就是如何提供“治”的工具、“严”的理据。
为此,在习近平总书记提出把党章作为全党必须遵循的“总规矩”之后,中央纪委首当其冲,王岐山提出“恢复《党章》原教旨主义”。在十八届中央纪委二次、三次、四次全会上,习近平分别提出了政治纪律、政治规矩、组织纪律等问题,最终在党的十八届四中全会上,提出了党内法规建设,并将“依规治党”作为“依法治国”的前提和保障。如何健全党内法规体系,系统整理党内纪律规范,使党规党纪真正成为全面从严治党的“重器”,被提上了现阶段中共党建议程中最紧迫、最突出的位置。
- 原标题:党内宪制的守护者——中央纪委的政治功能解读 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:陈轩甫
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