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曾蕙逸:印尼对南海问题 需重视支点式思考
关键字: 印尼印度尼西亚南海东南亚“东南亚”作为一个区域的概念,其实是二战的遗绪。人类学家Ruth McVey对此有深刻的评价[10]。“东南亚”这个区域概念的形成,是二战前的欧洲殖民帝国与二战后的美国霸权,两个体系之间的断代,日本的侵略,是这个断代形成的主因。而其后的美国地区霸权,是为了因应日本可能的再次崛起,因此,日本的侵略,成为二战后“东南亚”作为一个地区的重要成因。因此,“东南亚”地区的地理划分,是为了防范日本的再度侵略,而“东南亚”作为一个区域概念的形成,于二战后,最大限度服务了美国在西南太平洋的战略与军事利益。
从这个角度看,“东南亚”作为一个区域的形成,是在冷战的大格局下,背后隐含政治与军事意图。同理,冷战虽然结束,南海问题于90年代开始升温,也反应美国与新崛起的中国,在南海地区对新世纪海洋秩序主导权、话语设定权的争夺。因此,“南海”问题的形成,来源于因为更深层的中-美对区域秩序主导的争夺。而现今主导人们对南海问题的理解与认识,也都服务于这个隐含的政治目的,而非仅是单纯的了领土与海洋划界争端。
立基于此,必须重新思考南海问题的本质与影响。
南海作为一个半封闭型海域,虽然有众多临海的国家,但是,在上述更贴近事实的地理视野中,南海也是连接西南太平洋与印度洋,上接东亚,南临澳大利亚,西接西南太平洋岛群的一个水域。南海,不只是地理上的连接地带,也是各种不同文化、价值,藉着人的活动,汇聚交流的“支点”。因此,看待南海问题,必须采取一个“支点”式的思考。
更细化地看,南海位在这样的交通要冲,各方主要利益应该更聚焦于保持航行的通畅与海洋活动的安全(泛指商业与民用航行,例如商船通行,娱乐/旅游航行,渔业/海上捕捞活动等)。显而易见,领海与经济海域主张,所以为各方津津乐道,系因为该权利所带来的海洋资源的独占享有。然而,南海水域呈现半封闭型,各方主张重叠,加上本区历史文化背景的复杂,想以这样“独断式”的规则,解决海域归属与海洋资源开发的冲突,并不现实。更多,只有加深各方的疑惧,加快各方单方面开采行为,导致对海洋环境更大、不可逆转的破坏。换言之,想以一套遵从西方基督教文明价值的国际法——这个国际法体系奠基于“领土占有”(territorial acquisition)与“资源专属”(resources monopolization )两大原则——解决目前的纷扰,只是服膺于强权主导的话语设定与思考规则,也违反了贯穿本地区发展的两大原则——“多元(pluralism)”与“地方(localism)”。没有相应的地区文化土壤的滋养,这个“法律”的解决,可能带来短期的平静,但不能从根本解决南海问题。再者,南海问题的紧张局势升高,海洋安全与海域秩序的纷扰,只会更加限缩人们的视野,更被锁定在以“资源开采”为主轴的“利己”的逻辑,而忽略更迫切需要,更艰难的“资源保育”的“利人”思想。吊诡的是,这个“利人”的思考,却是“利己”的最坚实的实践路径。海洋事务,不能只用个别的主权国家角度出发,个别主权对海域与海洋资源的独占,也不能达到最大的海洋环境保育的效果。
印尼必须以这个逻辑,重新思考南海问题。印尼自认为是这个区域的重要核心国家,不论从当代国际现实或是斑笔可循的历史记录来看,印尼必须以这样的“支点式”思考,从各方面,重新评估南海。作为支点,印尼可以在目前失衡的南海话语论战中(倾向于西方价值体系与法律主导),提供什么?目前南海争端解决的选项,法律的强势发声,显现的是强权主导的现实,实现单一价值体系的强迫性,与尽快解决问题的短视。法律思考,却带来更僵化的对立,更升高的敌意,以及未来将更受折磨的人民实利的损失。作为不同文化融合、不同价值体系折冲典范的印尼,应该提供什么样的助力,化解目前因为“法律”主导,强权制定话语权方式带来的僵局?这个助力,显然必须借助古老的区域文化价值,“多元性(pluralism)”与“地方性(localism)”,并同时具备在国际现实底下的务实(realism)与可操作性(practicality)。这,也带来印尼对未来,在区域事务与外交事务上,政策路径与自身角色设定的再思考。
将南海问题放在更宽广的区域地理事实检视,同时也要求采取更广的视野与更大格局的考虑。因此,印尼不能只囿于以国内利益为主的视角,而必须采取更宽广的视角,前任苏西洛政府的“国际主义”路线,可以作为佐科政府日后调整的参考。关键在于,这个宽广的视角,应该是从地方出发,符合地方习惯,也应该同时能增进区域利益。不能以地方利益为主,藉以戕害或牺牲区域其他友邦的利益。因此以“区域主义”为名,或可更好反应这个路线的务实,一方面更贴近印尼国内需要,同时对东南亚区域的内部发展,提供助力。这样的路线,将同时并重国内与区域利益,不只是为了获得国际地位与名声,也不是独尊国内利益的狭隘考虑。这是一种“知觉式”的选择,对现下国际秩序尊重的同时,也强调对区域异质文化价值的尊重与包容。因此,印尼必须调整苏西洛政府“国际主义”路线的作法,对当代盛行的“民主”与“人权”价值,以“多元”(pluralism)、“地方(localism)”与“包容(tolerance)”为尺码,在个人权益保护与群体社会各人权利合理制约之间,取得平衡。其中,买办治理的心态必须摒除,以更促进各阶层之间的流动与理解,协调中央与地方治理不同调的僵局。作好跨领域的政策协调与合作,并清晰确立一个海洋政策的主轴——“利人”“利己”并重,最终将带来最大程度“利己”。海洋事务管理,只有在这样的思考下,才能获得最大的成功。
对印尼而言,南海问题带来对其与整个区域,极大地挑战。这个挑战,不再只依靠权力、法律、经济等单一因素,就能解决。更包容性的方式,突现“地方(localism)”特色与“多元(pluralism)”传统,或许是突破僵局的一个契机。印尼作为区域重要的发展与传承的“支点”,具备足够的经验与智慧,再一次发挥区域核心角色的实力。
参考文献:
[1]印尼与十个邻国存在潜在的海洋领土与划界争端,分别是澳大利亚,东帝汶,巴布亚-纽几内亚,帛琉,菲律宾,越南,泰国,马来西亚,新加坡与印度。
[2]原文为: “We’ve already got a law on human rights, a law on human rights tribunals and the Constitution, all of which govern the rights and responsibilities of all citizens. All of them cover the issue of human rights. So even without ratifying [the Rome Statute for the International Criminal Court], we’re already complying with the principles enshrined in it.”.
[3]Jokowi总统2015年来就南海问题,多次发声。立场较前任Yudhoyono政府更为务实,有说更为强硬。 2015年3月接受日本读卖新闻专访时称,中国的南海主张,缺乏国际法依据。2015年9月17日,印尼海洋渔业部部长苏西向金融时报证实,雅加达计划在南海建设一个新的海军基地,也考虑与美国合作开发纳吐那群岛。
[4]2015年11月11日,英国路透社报道,印尼安全部长表示,如果不能与北京就南海的“领土主权问题”通过“对话”来解决,印尼有可能采取法律途径,考虑将中国告上国际刑事法庭。
[5]2015年3月,Jokowi对中国进行国事访问之前接受新华社专访,Jokowi清楚认知到,中国与印尼在投资和贸易领域的合作,面临新机遇,Jokowi强调他期待未来两国加大在印尼基建领域的投资,希望在公路、铁路、电力、港口等项目,希望得到中国的帮助。2015年10月16日,中国打败日本,赢得印尼高铁项目的契约。中国企业联合体和印尼企业联合体正式签署协议,组建中国印尼合资公司,开始雅加达与万隆之间的高铁建设,拟于2016年11月开工,预计将在2018年完工,2019年上半年开通营运。
[6]印尼是亚洲基础设施投资银行的意向创始成员国之一。Jokowi表示目前印尼急需在基建方面的融资,单靠世界银行,亚洲开发银行,国际货币基金组织等,难以满足国内庞大的需求。因此对中国的亚投行,寄予厚望。中国习近平主席与2013年访问印尼时提出同有关国家建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议,也得到Jokowi高度认同。Jokowi说,他希望将印尼打造成世界海洋轴心,如果能与中国的海上丝绸之路形成协同效应,将对中印两国产生巨大的成果。
[7]两个事件,凸显Jokowi政府之间联系失调,与Jokowi总统本人与内阁阁员之间的不同调。第一,2015年6月7日,依美国内法公告于司法部(Department of Justice)网站上的文件指出,Jokowi政府透过位于新加坡(Pereira International Ltd)与美国拉斯维加斯(R&R Partners)的顾问公司,以80,000美金的代价,请其安排Jokowi总统于2015年10月访美期间与华盛顿美国政府高层人士的交流。然而,印尼外交部与驻美使馆,于2015年11月初,同声反驳这个资讯,声称为被告知也不承认有这项交易,印尼内阁与总统Jokowi之间的嫌隙,显见非常严重。第二,2016年1月,外长Retno Marsudi曾带着Jokowi总统的亲笔信函,前往中东欲调停伊朗(Shia,什叶派)与沙特(Sunni,逊尼派)之间的龃龉。Retno最后无功而返。作为最大的信仰世俗化伊斯兰教(Sunni,逊尼派)的民主国家,印尼无法取得伊朗等什叶派国家的信任,而且,印尼并未于中东地区累计足够的声望与信誉,贸然前往欲提供调停,不仅徒劳无功,且对印尼整体国际形象的伤害,也不能低估。
[8]International Crisis Group,采访,雅加达,2014 年12 月。
[9]“Joko Widodo delievers a blunt message to ASEAN” [《佐科·維多多向东盟直言立场》],The Jakarta Post [《雅加达邮报》],2014 年11 月14 日。
[10]Ruth McVey (1995). Change and Continuity in Southeast Asian Studies. Journal of Southeast Asian Studies, 26, pp 1-9 doi:10.1017/S0022463400010432.
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