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扬之:未来G20的作用会超过联合国吗?
关键字: G20G20峰会联合国全球治理治理模式二十国集团G20的优势和短板
G20的全称是“二十个最重要工业和新兴国家集团”(Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer),由“七国集团”(美、英、法、德、意、日、加)、“金砖五国”(中国、印度、巴西、俄罗斯、南非)、七个重要经济体(澳大利亚、墨西哥、韩国、土耳其、印尼、沙特和阿根廷)以及欧盟组成。
它的合理性和合法性基于三个因素:
首先是它应对危机的效率,这点在2008年全球金融危机过程中得到了充分的印证,拯救了处于崩溃边缘的世界经济。
其次,联合国虽然拥有更多的成员,但G20代表了世界人口的三分之二、世界贸易的75%和全球GDP的85%。也就是说,如果G20内部就某一问题达成共识,也就意味着该问题的一大部分可以得到解决。
最后,G20一年一度的峰会越来越成为一个重要的双边和多边外交平台,与会国新老元首可以藉此平台直面接触,有利于彼此增进了解,培养友谊。同时,这个平台还提供了一个横向的广角,这是发现问题之根源以及确保政策之关联性的一个重要前提。
但是,G20的上述优势和强项并不能掩盖其瓶颈和短板之处:由于这个平台的非正式性,所以在此产生的任何文件对成员国不具有约束力,是否执行完全看每个国家的“善意”和“自觉”,不存在监督执行的机制,对集团外的国家更如此。因此,G20的“最后声明”中多含诸如“与会者达成共识”、“各方达成谅解”、“致力于”等委婉性的表述。这是该机制最大的先天不足。
此外,该组织内缺乏穷国和中小国的代表,是一个名副其实的“旧富新贵”俱乐部。它在解决全球问题时是否能做到真正接地气和维护穷国以及中小国的利益是个很大的问号。
还有,G20不是世外桃源,其成员国同时也是联合国的主要成员国(特别是五大常任理事国),它们在联合国如果不能有效配合,又有什么理由会在这里通力合作呢?这个不确定性也是许多人质疑这个平台的原因之一。
与联合国一样,G20成员国之间同样存在不少分歧和争端,譬如,金融和银行领域的管理改革、税务和货币政策协调、贸易不平衡等方面。这就要求大家秉持“合作优于自决、速效优于微效、合理优于合情”的态度来协调自身利益与共同利益之间的关系。
所有这些,做起来比说起来难得多,特别是当集体利益尚未受到威胁的时候,各方很难同心协力,拧成一股绳。因此,在有些人眼里,G20仅是应急机制,可以共赴危难,却无法在常态下担当长久治理的重任。
尽管如此,“二十国集团”并非是有些媒体讥讽的“纸老虎”,它毕竟为稳定金融市场和促进经济方面做出过不小的贡献,避免了世界经济的大幅度滑坡和全球性危机。
它致力于建立新的金融体系,以确保货币的正常流通,防范危机重演。因此也有人将其称作“后备世界政府”(Weltregierung in Reserve),它的作用似乎与危机大小成正比:危机越大,作用越大。
譬如,2007年至2009年的国际金融危机期间,G20商定的一系列措施在各国内(特别是欧盟和美国)得以贯彻:美国政府批准了《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》(Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act),改造了金融监督体制,加强了对冲基金的管理和监控,明确哪些是“大到不能倒”(too big to fail)的银行,对证劵和评级机构做出严格规定。
在G20的建议下,国际货币基金组织增加了资金;“金融稳定论坛”(Financial Stability Forum)被升级为“金融稳定委员会”(Financial Stability Board);G20在2010年首尔峰会上提出的增加本金储备额建议最后也得到落实,诞生了“巴塞尔金融协议III”。
此外,它还提出许多本来属于各国主权范围的课题(如货币政策、兑换汇率和债务水平),以此为宏观经济的长远性管理创造条件。只是在外贸以及预算平衡等方面,G20还没有找到更好的解决办法。原因是这些问题深深扎根于各经济大国不同的经济和政治理念中,一旦涉及,很容易被这些国家解读为对主权的干涉。
在过去数年中,G20还拓展财金领域之外的全球性问题(如全球气候、能源政策、国际贸易、劳务市场政策、食品安全或发展合作等),但在政治和军事方面还没有形成自己的立场。未来是否继续如此,目前还不得而知。
结语
笔者认为,G20之所以有相当的凝聚力,并成为联合国之外的一个行之有效和被普遍认可的平台,主要有以下几个原因:
第一,它和联合国的功能和侧重点不同,具有互补性。第二,G20的文件没有约束力,与会者不必担心被决议套牢,因此反而更容易畅所欲言从容磋商。第三,除联合国五大常任理事国之外,G20的其他与会者在UN中均不拥有一票否决权,所以更愿意在另外一个能体现自己实力的平台商议国际大事。第四,G20已具备某种品牌效应,进入这个“旧富新贵”俱乐部是一种地位和实力的象征。
从规模上看,G20与G7相比,扩大了差不多三倍,成分更加多元,这无疑是个进步;较之联合国,它却依然是一个很小的俱乐部,但效益似乎更好。
我们当然不能指望“二十国集团”能包治百病,却也不应该轻易放弃它在可能的条件下会让世界变得相对公平的希望。
客观地说,在全球治理过程中,G20即是解决问题的一把利器,同时它本身又是问题的一部分。
它的成员国来历和背景相当复杂:既有昔日老牌殖民宗主国,也有当年第三世界的落后国家和被奴役的殖民国;既有以意识形态为主的东西冲突中的主要对手,也有全球化时代以穷富论别的南北诸国。
不管你是否喜欢和承认“二十国集团”,其形成和发展足以反映世界力量正在发生着翻天覆地的重组。
曾几何时,G7一直是全球反资本力量的抗议对象,而G20被许多人视为“南北对话”平台。看今朝,“二十国集团”在有些人眼中已蜕变为彻头彻尾的“资本沙龙”。这个结论可以在上届汉堡峰会期间的街头抗议中得到证实。问题是,在金钱统治世界的今天,还有什么不是资本的猎物和市场呢?
对于那些民主自由至上的人来说,“二十国集团”是个“非民主”怪物,甚至是少数主宰多数的专制机制。不错,G20与会者中有民选政府的元首,也有非西式民主国家的代表。但如果因为有后者在场,一个机制就是非民主的,那联合国岂非最大的专制者?
沙特由一个国王统治,这不是G20的错误。“二十国集团”关注的首先是全球的金融和经济问题,而非价值取向。
未来哪一天,G20也许会变成G25或G30,但它演变成价值共同体的可能性微乎其微,因为决定成员资格的是其经济总量,而非国家政体。
无论是UN,还是G7和G20,既然都是全球治理的工具,那它们首先指对的应该是治理的对象:问题。
笔者不敢肯定G20会有一个什么样的未来,但能肯定的是:人类今后遇到的问题只会更多不会更少。
那么,既然问题在变,解决问题的工具又岂有不变之理?
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- 责任编辑:小婷
- 最后更新: 2018-12-02 08:43:43
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