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鄢一龙:党组——“寓党于国”的执政模式
关键字: 习近平党组党组织基层党组织党委寓党于国党组制度中国共产党“文化大革命”开始后,在“踢开党委闹革命”的热潮中,各级党委工作都陷于瘫痪,更谈不上党组正常发挥作用,各级党委工作被革命委员会取代,党组被党的核心领导小组取代。九大党章取消了关于党组的条款和规定。
文革结束后,我国恢复了党组的制度。1977年党的十一大党章又恢复了有关党组的规定。1982年党的十二大《党章》进一步明确了党组的相关规定。
20世纪后半期的政治改革将党政分开作为关键,认为党组是造成党政不分的重要原因,因此提出不利于政府工作统一和效能的党组要逐步取消。
党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》将第四十六条中“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组。”改为“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中,可以成立党组”。这一修改实际上要在国家行政系统中取消党组,而在其他系统中也可成立、也可不成立党组。
“十三大”之后,很多国家机关都撤销了党组,实践证明,这一做法,不但无助于理顺党政关系,而且造成党的领导的弱化。
“八九动乱”之后,我国重新恢复了党组制度,党组重要性不断上升。党的十四大、十五大《党章》恢复了“十二大”党章关于党组制度的规定,并增写了讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织的工作的内容。2002年召开的党的十六大党章,增加了“党组发挥领导核心作用”的规定,进一步明确了党组发挥党的领导权作用的定位。十八大以来,党组的重要性进一步加强。
三、党组如何体现党的领导权?
党组是如何实现其“寓党于国”的功能的呢?
第一,党组向上级党组织负责,使其必需自觉的贯彻上级党组织的决定。党组的成立、撤销和变更,都需要上级党组织批准;党组成员同样由批准它成立的党组织任免;上级党组织对党组进行日常的管理,包括由上级党组织的主要领导同新任的党组谈话,对党组成员进行考核与跟踪考察。[8]今年一月份,政治局听取各国家机关党组汇报,就是加强对党组日常管理的又一重大决策。
其次,党组和职能领导机关高度同构,使其成为联系上级党组织和本机关的纽带。党组成员由本单位担任主要行政领导职务的党员领导干部组成。从其职能角色而言,不必服从党委的决定;而从政治角色来说,按照《党章》规定必需贯彻和服从党委的领导。
各国家机关一般都是正职担任党组书记,领导成员大部分都是党组成员,党组和领导机构高度同构。国务院系统中10名领导成员(总理、副总理、国务委员)全部为党组成员;在全国人大常委会14名领导成员(委员长、副委员长)中有9名党组成员;最高检与最高法党组成员领导比例大约为四分之三,即便是作为党外人士协商的全国政协中22名领导成员(主席、副主席)中也有10名党组成员。(见表1)由此可见,党组是国务院、全国人大常委会、全国政协、最高检、最高法等国家机构领导核心中的核心,从而成为实现党的领导权的重要管道。
部委和地方都有党组制度安排,而且大部分部委行政正职和党组书记是同一个人,副书记通常由常务副职担任,其他副职领导和某些重要部门的负责人则为党组成员。地方也是如此,当然一些地方行政正职和党组书记分设的情况也不少,总体上看还是运行不畅,大的趋势还是改为由同一个人担任。
第三,党组具有集体领导功能。类似不同机关的分工需要党委加以统合,一个组织内部也存在着不同的职能分工,需要党组的集体领导加以统合。党组的集体领导功能主要通过党组会议来实现。党组会议的决策包括重大事项,特别是所谓的“三重一大”,重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用,事实上,在许多组织中党组会议就是最高决策会议。
党组制度经过长期的历史探索逐步走向成熟,党组解决党的领导与组织的分工如何统一的问题?二者分工不分开,党组就是党钉在“国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织”的纽扣,拎住它就可以纲举目张,统领各方。
当然,党组制度也有其内在的冲突。一方面要避免党的领导取代组织的职能领导,避免上级党组织领导变成直接指挥;另一方面又要防止,党组会议被架空,党组领导流于形式。党组的领导职能和行政首长负责制之间的界限,也需要加以清晰的界定。目前《党章》对于党组制度只是做出了原则性的规定,政治局会议通过党组的《工作条例》“对党组的设立、职责、组织原则、议事决策等作出全面规范,对监督检查、责任追究提出明确要求”,这标志着党组制度将进一步实现规范化、制度化、定型化。
【注释】
[1]中共湖南省委组织部:《党组工作手册》,第1页,党建读物出版社,2004年。
[2]中共湖南省委组织部:《党组工作手册》,第1页,党建读物出版社,2004年。
[3]《国民运动进行计划决议案》[中国共产党第三届第一次中央执行委员会文件(一九二三年十一月)],http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66627/66627/4489268.html
[4]组织问题议决案[中国共产党中央扩大执行委员会会议文件(一九二六年七月)],《中共中央文件选集》第二册;http://www.71.cn/2011/0930/630207.shtml。
[5]苏维埃政权的组织问题决议案(一九二八年七月十日),http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/19/content_696184.htm
[6]参见《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(一九四二年九月一日中共中央政治局通过)
[7]《关于修改党的章程的报告》(1956年9月16日),《邓小平文选》,第一卷,第236-237页。
[8]中共湖南省委组织部:《党组工作手册》,9-24页,党建读物出版社,2004年。
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