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警惕部门绑架“政治任务”: 基层形式主义的隐性根源?
关键字: 基层干部负担官僚主义【文/杨华】
在我们的乡镇调研中,乡镇党委书记最爱抱怨的是自己负责的事情太多,责任太大,但可用的权力和资源却太少;我们到县一级调查,县里的主要官员也说自己想办事但是权力太小。事实上,当前各部门的权力不断往上收,县级党委、政府的职权越来越少;可是,县里可以把任务和责任分配给乡镇,乡镇就没法再往下压了。所以,县乡两级干部都抱怨事情越来越多,权力越来越少;都希望搞“权力清单”制,做到放多少权、给多少钱、办多少事,实现层级内“责权利”相匹配。
“责权利”层级不匹配现象在基层非常突出。在现实的层级关系,权力集中在上级政府,事情和责任却一级级往下压,最基层的乡镇事情最多、责任最大但权力却最小。但是,我们在调研中也发现,尽管县乡官员都在抱怨“责权利”不匹配,但他们还是敢担当、有手段以各种创新方式处理好了中国基层的大部分事情。不过,在现实条件下,乡镇政府为了应付上级的督导检查,往往只能选择将“程序”做到无懈可击、不出漏洞,而不是实质性地把工作做到位,事实上也形成了形式主义在基层治理的泛滥。
本文要追问的是,乡镇“责权利”不匹配机制是怎么发生的,为什么职能部门的事情和责任都可以集中到乡镇,乡镇不可以拒绝吗?如何在基层治理中处理好责权利关系,克服形式主义泛滥的弊病?
“属地管理”原则与“责权利”不匹配
乡镇“责权利”不匹配首先与“属地管理”原则有关。
所谓“属地管理”,就是在行政管理中,按特定的标准和要求对属地内的管理对象进行组织、协调、领导和控制,并承担相应的管理责任。“属地管理”原则的真实内涵就是“责权利”匹配。但是在基层具体操作过程中,这种“属地管理”却容易成为有些部门不负责任、不予担当的“挡箭牌”,也由此可能造成部门之间相互推诿。如果任何部门都通过“属地管理”原则和乡镇签订“责任状”,把工作和责任往下推,自己只监管乡镇做事而不直接负责,这就会造成责任属地而权力不属地。
譬如,在安全生产监督管理中,县局就以“属地管理”为由,通过签订“责任状”的形式将矿山、企业的安全生产监管责任转交给乡镇,自身由直接监管变为间接监管。但是,企业矿山的开工、复工等事项的决定权却掌握在县局手中,相关审批权也不在乡镇手中(如炸药的使用审批与供给权在公安部门手中,用电审批权在电管部门手中),乡镇对工矿企业缺乏有效的约束力和震慑力,对各职能部门最多也只有协调的能力。
“属地管理”一旦成为业务部门的尚方宝剑,就很可能遭到滥用。让乡镇在没有相关权力的情况下签订“责任状”,其实是对管理不负责任。计生、防火、春耕、安全生产等各种“责任状”的签订是各部门推进工作的有效手段,起到了明晰责任、促进基层工作的作用。但是有些“责任状”的签订却让乡镇左右为难,因为在乡镇没有权限、经验、手段、设施、专业技术人员的情况下,其监管就如同纸上谈兵;乡镇畏于责任只能走过场,使监管流于形式。某地食品药品监管仿照“属地管理”原则,将一份“责任状”交给乡镇,由乡镇主要领导签字上报。但是乡镇不具备药品鉴别、地沟油鉴定的条件,这种责任下放是对工作不负责任,也是对责任的推诿。更有业务部门布置工作是以签订“责任状”了事。
从调查来看,业务部门之所以极力将业务责任甩给乡镇,是出于三方面的原因:第一,伴随相关业务问题的出现及上级的重视,业务部门的工作任务越来越多,压力也越来越大,但是其专业技术人员却有限,难以对全县范围内的业务进行精准覆盖,这时他们需要借助乡镇的力量来推进工作。
第二,即便这些部门在乡镇设立了站、所、分局之类的机构,但是在推进工作的过程中也需要乡镇村的配合与协调,把乡镇纳入责任范围内有利于工作的开展。
第三,虽然乡镇没有业务工作的职权及相关资源,但它是综合权威单位,能够动员其范围内的各类机构和资源,这些资源是业务部门所缺少但必要的。如在控制进京上访中,根据“属地管理”原则,乡镇必须参与控制和截回。乡镇能够调动上访人员的亲属资源、熟人社会资源等,把上访人员先稳控起来,再由属事部门进行具体问题的解决。属事部门调动不了乡镇的那些资源。
所以说“属地管理”有其合理的一面,但是一旦滥用就会走向反面,使有权、有资源的业务部门不干活、不负责,没权、没资源乡镇要负责却负不了责,这就可能造成工作的失误和治理的失败。
但我们在调查中也发现,在实践中“属地管理”仅仅是原则,并不具备强制性。业务部门和乡镇签订“责任状”大多是走形式。因为业务部门与乡镇是同级单位,业务部门给乡镇下达任务不具备强制性,乡镇大可睁只眼闭只眼就过去了,即便是去做也不会付出很大的力气和代价。
标签 官僚主义- 原标题:警惕部门绑架“政治任务”: 基层形式主义的隐性根源? 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李亢
- 最后更新: 2019-04-28 10:17:46
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