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欧树军:我们今天如何理解美国
关键字: 美国美国政治美国政治僵局美国霸权联邦党人上帝选民美国不平等金融寡头4. 不平等的政治参与
美国政治是利益集团主导的多元主义政治,而有政治影响力的利益集团又大都是社会的中上层阶级组成的,因此多元主义政治模式实质上仍然是少数上层精英的统治。美国活跃的、有重大影响力的利益集团中,由管理人员、专业技术人员组织起来的占到88%,这些人是富人精英阶层而非普通人。
相应地,在政党政治层面,虽然传统上来讲,民主党一般代表中下层利益,共和党更代表中上层利益,但现在民主党和共和党的政治动员对象并没有太大差异,都是中高收入群体,区别只是共和党的动员对象的平均收入在中位收入以上,而民主党的动员对象的平均收入在中位收入稍偏下。竞选捐款的主体到底是谁呢?年收入在五万美元以下的只有5%捐款,年收入在五万美元到十万美元之间的是14%,10万到25万之间的35%,25万到50万之间的是26%,50万以上的是20%,也就是说,实际上95%的捐款者的收入都在五万美元以上,捐款者绝大多数都是中上阶层。在种族上,捐款者95%都是白人,也就是在当代美国,真正影响政治的仍然是白人。
如果按照年收入划分,把年收入超过七万五千美元的划入高收入组,年收入低于一万五千美元划入低收入群体,可以发现高收入群体和低收入群体在政治参与上差异巨大:在高收入群体中,86%的人投过票,17%参与竞选,56%捐过款,50%和政治家、政客有过政治联系,7%参加过抗议活动,在社区活跃度上,高收入群体中38%的人很活跃,73%的人在政治参与上更积极。高收入群体在所有这些方面都远高于低收入群体。
美国国会议员的连任率居高不下。按照美国建国者最初的设想,为了防止民主制的败坏,议员和行政官员要频繁进行选举、更换,避免同一个议员或行政官员长期占据议席或官职。但实际上从19世纪70年代以后,美国参众两院的连选连任率,平均都超过90%,因此有美国学者指出,议席正在蜕变为“代表的财产”。
在严重不平等的政治参与状态下,大众越来越不信任政治精英。从1964年一直到1980年代,信任度都在下降,里根时代的前半段有所上升,但从其后半段开始又在下降,1994至2001年在上升,911之后又急剧下降。大众对政治的不满意度也非常高。人们普遍认为政府被特殊利益集团把持,无法代表人民的真正利益诉求,政府并不关心人民,政府官员自身有特殊利益,他们是为其自身而不是普通人服务的。这加剧了民众的政治冷漠度:主动和他人讨论政治的人只有30%到35%,愿意主动投票的人也只有30%到35%,能够积极参与政治的只有30%到45%。可以看出,在精英统治模式下,大多数人并不喜欢参与政治。
5. 政府机构越来越臃肿
美国建国之初只有四个部门:国务院、财政部、司法部、国防部;内战前组建了内政部,重建时代组建了农业部,一战前组建了商业部和劳动部,1953年设立了卫生服务部,1965-1990年之间设立了住房与城市发展部、交通部、能源部、教育部、退伍军人部、环保局,2002年建立了国土安全部。除了新设政府部门,政府规模也在不断扩大。2013年,包括所有政府雇员在内,美国联邦公务员接近280万,州公务员达到450万,地方政府公务员总数为1450万。美国各级政府的公务员总数达到了2180万。按照政府雇员占就业人口比重计算,6个就业者中就有1个受雇于政府部门。按照政府雇员占全体人口的比例计算,约每12个美国人中就有1个是政府雇员。很显然,美国的政府规模是极为庞大的。
美国联邦政府雇员一半的人隶属于国家强制部门。在全部政府雇员中,国防部的文职雇员占36%,其次是退伍军人部,占16%,第三位是国土安全部,占9%,第四位是司法部,占6%,这四个部门都是国家强力部门,他们的雇员总数占美国联邦政府雇员数的51%。其中,国防部规模最大,国防部1940年只有25万人,1945年高达260万人,这一数据统计只是计算了文职人员,没有计算士兵。其人数到二战结束之后下降,此后一直维持一个相对稳定的人数。从1955年左右一直到1995年美国国防部人员都在一百万人以上。美国国防部是当之无愧的人类有史以来最大的政府部门。
随着美国政府规模的不断扩大,其政府开支也相应增加,联邦政府需要通过财政资源控制地方政府,还要维持在全世界的军事存在,导致美国政府公债自二战以来不断扩张,特别是由于在二十世纪八十年代开始大幅推行赤字财政,使得美国当下的公债总量已经非常惊人,其公债总量等于除美国以外的所有国家国民生产总值的总和。
总体而言,最近五十年来,美国逐步成长为西方世界的领头羊,以及后冷战时代的唯一全球性超级大国,其“新罗马帝国”的自我期许不断强化,美国的扩张性、侵略性也越来越强。同时,美国也开始走下坡路,其经济、社会、思想观念、政治都出现了不可小觑的衰变。经济社会结构的两极分化引发了思想观念、政党政治、议会政治、国家治理的两极化。
因此,前国际货币基金组织首席经济学家西蒙·约翰逊,把2007年以来的金融危机称为金融资本发动的一场没有硝烟的金融寡头政变。诺贝尔经济学家斯蒂格利茨则借用林肯的“民有、民治、民享”,将2011年美国的“占领华尔街运动”归咎于“1%有、1%治、1%享”。休克疗法的发明者萨克斯将美国民主党称为“华尔街的民主党”,将共和党称为“石油巨头的共和党”。1989年宣告历史已经终结的福山,近年来也开始呼吁结束代表中上富人阶层的两党之间的相互否决制(a vetocracy),建立民主独裁制(a democratic dictatorship),以图解决当代美国的重重困境。
三
对于理解因帝国化而走下坡路的当代美国而言,联邦党人的内外政治视野仍有启发意义。一方面,联邦党人有他们自己的世界观,即首先摆脱英国殖民统治,获得独立,并谋划成为新帝国;另一方面,他们也有自己的国家观,他们考虑的是新生的美国如何才能存活。在十三个邦组成的松散邦联状态下,在没有全国性的中央政府作为政治体统领者、整合者的状态下,这两个目标都是空中楼阁。因此,必须制定一部联邦宪法,而其最终和最高的目的就是建立一个全国性的联邦政府,一个有权有效的联邦政府,其次才是政治权力不同分支之间的制约和平衡。
正是因为其政治目标的双重性,学术界对它的政治与法律理论解释也始终存在两个方向,一方面建立一个强大的、统一的联邦政府的重要性,另一方面强调权力的制约和平衡的必要性,误解往往来自于只强调后者而忽视前者。
联邦党人相信,美利坚民族是“上帝选民”,他们同文同种,拥有共同的利益和偏好,但在邦联时代,他们同时既隶属于邦、又隶属于邦联,这种“主权中的主权”是典型的政治怪胎,各邦往往只维护地方利益,彼此利益分歧严重,这就尤其需要一个全体美国人的公共利益、公共意志的代表,只有全国性的政府才能超越各种地方利益,成为这种公共意志和公共利益的代表者。而活跃在这个全国性的联邦政府中的政治家们,包括参众议员、总统、最高法院大法官,比地方领导人更有能力、更有德性,而总统又是重中之重:“国家治理情况的好坏,必然在很大程度上取决于政府负责人如何……优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦”(《联邦党人文集》第六十九篇)。
因此,联邦党人在1789年联邦宪法中为总统权的扩张留下了充分的空间,美国总统直到1944年为止一直没有连选连任限制,美国总统的否决权也得到了国会最大程度的尊重。在大多数情况下,否决权的行使是否顺畅,取决于总统本身,而强势总统的否决权更可能获得国会的尊重。就长期趋势而言,在美国两百多年的历史进程当中,从林肯,到老罗斯福、威尔逊,再到小罗斯福、克林顿、小布什,总统的宪法外权力都在不断强化,当代美国政府规模、政府开支、政府职能不断膨胀的背后,是总统行政权的持续扩张。
只有充分的政治集权,才能有所作为,美国历史上现代国家建设和政治制度真正的革故鼎新,都是在同一政党控制总统职位、参众两院乃至最高法院的时期才实现的,这种状态并不多见,更像是靠运气而不是深思熟虑的结果。如果行政权力、立法权力、司法权力为不同政党所掌握,往往就会出现政治僵局,三个权力部门都有相互否定的权利,三者角力,互不相让,从而导致美国在大部分历史时期形成福山所说的否决式政体。
晚近百年、尤其是五十年来,美国总统越来越像一个君主,国会越来越像是选举的寡头制,民主因素被削弱抑制,而沃伦法院之后的美国最高法院,无论能动与否,本质上都是非民主甚至反民主的机构,罗伯茨法院所推动的法人权利的自然人化就是一个明证。因此,当代美国政制是典型的混合政制,也就是君主制、寡头制、民主制三者的混合形式,而且君主制、寡头制的成分已经形成了对民主制成分的压制之势。晚近五十年来美国所经历的经济分化、社会失范、观念撕裂、不平等的政治以及政府的膨胀进程,在很大程度上已经背离了联邦党人的构想,也背离了托克维尔所说的一个民主社会所必需的身份平等。
这当然不是说今天的美国一无是处,而是说它走下坡路的趋势已经清晰可见。美国兴衰之门户、进退之虚实、变化之得失、损益之轻重,对于那些希望从美国身上获得某种现实镜鉴的人们而言,对于那些不欲简单臧否而希冀认识一个“真实的美国”的人们而言,不可不察之,不可不审之,也不可不慎之。
(作者赐稿观察者网刊发本文)
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