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吕德文:“人地钱”本身不是问题,要警惕以土地为中心的乡村振兴
导读《中华人民共和国乡村振兴促进法》,自2021年6月1日起施行。
2月25日,国家主席习近平在全国脱贫攻坚表彰大会上庄重宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利,并强调乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的重大任务。
脱贫攻坚如期收官,25日当天下午16时,北京市朝阳区太阳宫北街1号,国家乡村振兴局牌子正式挂出。此前,“国务院扶贫开发领导小组办公室”牌子已经摘下。
从脱贫攻坚到乡村振兴,两者关系为何?乡村振兴究竟要振兴什么?当前乡村振兴需要警惕什么?为此,观察者网采访了武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文。
【采访、整理/朱敏洁】
观察者网:从社会大背景来看,这两年乡村话题的热度很高,乡村振兴,宅基地流动,土地法修改,包括2020年提出的要素市场改革等等。当然,这些话题都逃不过土地问题。过去在探讨这些话题时,除了乡村角度,也请教了城市学方面的学者,他们会从“人地钱”三个层面阐述,不知这三个层面在分析乡村问题中是否行得通,比如农民,土地,乡村振兴资金?那么乡村振兴资金怎么来?外界常说农村资源浪费/闲置,判断标准是什么,如何扩大资源利用与收益?
吕德文:我先从后面回答起。现在中央有关部门在制定乡村振兴战略的实施方案,有些方面要立法,还有很多配套政策。初步测算,要落实乡村振兴战略规划今后5年的重点任务,大约需要投资7万亿元以上。筹措这些资金,仅仅依靠国家财政补贴,肯定是不够的。社会参与支持,也只能是一个补充。资金的主要来源,还是依靠地方政府融资。而地方融资唯一的依托就是土地。所有人打的主意都是土地,要是能把农村土地盘活,就可以变现。
各地在制定乡村振兴规划时,都涉及几十、上百个目标。所有方面都要花钱,唯有土地是挣钱的。因此,几乎所有规划目标的实现都建立在土地改革成功的基础上——比如对建设用地指标增减挂钩、宅基地入市等政策寄予厚望。但是,这不符合规律。当你发现一个政策体系中的所有政策,都建立在其中某一项政策成功的基础之上,那意味着即便政策本身是好的,这一个特别强大的政策也会被压死。 何况,从目前来看,指望农村土地来钱,实在是天方夜谭。
当前乡村振兴的设计体系或方法论,从一开始就出现问题,将所有工作都建立在把土地盘活变强的基础之上。要是能盘活也可以,但有几个问题,第一能不能盘活,第二能盘活到什么程度?其他大部分投资都是刚性的,花钱实打实,所有的基础设施建设和公共服务供给,均有刚性支出的特征。盘活土地这件事,却没一个准;即便盘活,也多是一锤子买卖,以后如何维系?
关于人、地、钱这三个因素,我觉得宽泛地讲都没问题,关键在于人、地、钱三者是以哪个为核心,是以人为中心,还是以地为中心,还是以钱为中心?
当前所有乡村振兴的设计体系里面,几乎都是以地为中心,所有政策都建立在土地之上,而且说白了就是宅基地。因为农地政策已经很明确了,基本农田保护动不了,所以能想着的就是宅基地。但是宅基地能够产生的市场容量其实很小,乡村振兴规划、政策体系设计及其想象,如果都建立这个特别脆弱的基础之上,才是最大的问题。
在此,我先不评论宅基地入市改革有没有合理性、能不能成功,对乡村振兴而言,这可能是其次的,更重要的是,希望靠土地生钱来搞乡村振兴,很有可能南辕北辙。
我们现在以土地为中心,会是一个麻烦。这在城市建设中都会出问题,何况是农村?一些城市严重依赖于土地财政,高度依靠房地产,城市发展就不会健康,迟早会崩。所以,良好的城市发展都不是以土地为中心,或者说看上去是以土地为中心,但实际上是以产业为中心,也就是以钱为中心。搞土地是为了发展产业,而不是用来盖房子;而以土地为中心,就是拿来盖房子、卖地皮。土地只是一个表象,背后的钱用来如何发展产业,收税,发展经济,这才是核心。
土地本身不是个问题,土地是一个客观存在的东西,哪个地方缺地?其实都不缺,连寸土寸金的一线城市都不缺。缺地只是表象,是因为我们有土地用途管制,是指标造成的一种假象。因此,宅基地能不能生钱也是建立在这个基础之上。
为什么有些地方的人觉得宅基地很值钱?比如浙江,为什么?因为这些地方的农村已经城市化,事实上已经和城市连成一片,当地老百姓大多收入丰裕。某种意义上这些地方不属于农村,宅基地性质改变了。农村宅基地不是服务于农业生产和农民生活,而是服务于工业生产和城市生活。在制度上,农民使用的仍旧是宅基地,但随着当地城镇化,附着在宅基地上的价值,不再是农业产值,而是工业和服务业的产值。也就是说,哪怕这个地方不种田,也不盖什么东西,但因为城市化了,假如按平均亩产来算,就可以达到这么多产值。
反过来,一个偏远的纯农业性地区,甚至是不适合人类居住的深度贫困地区,也要把宅基地要变成钱,就有点扯,土地能卖给谁?凭什么值那么多钱?
浙江农村一景 图自中新网
吊诡的是,恰恰是那些广大的城市化水平不高的中西部地区,最需要乡村振兴,而这些地方的土地没法生钱,因为土地上没有产业。可见,是不是宅基地不是根本问题,就像没有开发的土地一样,不是说这属于建设用地就值钱了,上海的建设用地跟农村的建设用地不是一回事。建设用地只是法律上认为它是,只是一个词,仅此而已。关键要看区位因素,这是客观情况,毕竟土地不可移动。
去年大家热议的山东合村并居,就是一个教训。当地误以为把土地指标腾出来,就可以变钱,就可以搞成乡村振兴。我觉得,今年全国全面实施乡村振兴战略,各地都要充分警惕以土地为中心的乡村振兴。
观察者网:是的,当时还讨论到建设用地指标用来异地交易。
吕德文:首先,现在的政策原则上不允许建设用地指标跨区域交易,开了一些口子,但非常小,比如“三区三州”深度贫困地区,土地指标可以卖给北京、上海等发达地区。并且,土地指标跨区域交易,本质上相当于发达地区对口支援落后地区,指标只是一个杠杆而已。概言之,这种意义上的土地指标交易价格,只是政策规划的结果,并不存在一个实质意义上的“市场”。
比如,某地要建一个大厂,缺建设用地指标,完全可以按照国土部门的土地规划进行,不够就向有关部门协调解决,不需要去向别的地方“买”指标。这是一个规划的结果,不是通过客观竞争产生的,所以这个土地上的价格是虚幻的。比如,普通农村地区一亩土地值20万、30万乃至50万,恐怕是虚高的,倒是当地人按照农作物产值计算出来的约定俗成的交易价格,3万、5万,也许是真的。
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本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 朱敏洁 
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