11月28日，《纽约时报》刊载了一篇张化桥先生关于中国农村衰败的观察文章，虽着笔之处多有夸张之辞，但其观察却切中要害：国家权力退出农村生活后，导致了农村衰败。笔者恰好对近些年来基层治理状况有所观察，希望有助于解释张先生所观察到现象。

一、基层治理现状

就基层治理的样态而言，世纪之交的税费改革是一个明显的界分点。

简单地说，税费改革之前，也就是上世纪90年代的乡村治理危机，是由农民负担问题引发的，与之相关的是机构臃肿、基层政权腐败等“三农”问题。税费改革尤其是免除农业税之后的这些年，基层治理的问题主要是由征地拆迁和维稳等政策引起的，是城镇化与国家治理转型过程中，基层行政无序的问题。

两个时期的基层权力衰退，发生的领域不一样，且无必然的逻辑关系，但最终表现却是一致的：干群关系紧张。

这就不得不引起人们的深思，为何干群关系紧张的局面难以处理？

按照税费改革及乡镇综合配套改革的设想，税费改革已经将基层政权加重农民负担的途径釜底抽薪了，乡镇综合配套改革的目标也是要将乡镇政府建设成为公共服务型的政府。就国家与农民的关系而言，学者们主要担心的并不是乡镇政府继续剥夺农民利益的问题，而是乡镇政府变成为“悬浮型”的政权之后，基层无法有效提供公共品供给的问题。很多经验也证实了这一判断，很多乡镇政府由于缺乏行政资源，只能变成“维持会”。 近些年基层权力衰退的情况与这个背景有关。

缺乏行政资源的乡镇政府，不得不另辟蹊径寻找财源以维持自身运作。因此，“争资跑项”成为税费改革后大多数中西部基层政权的中心工作。

“争资跑项”代替“要粮、要人”（农业税费征收、计划生育）成为乡镇政府的中心工作，造成两个后果：一是基层政权在日常治理过程中几乎失去了与农民联系的纽带，无法有效地掌握民众的所思所想，也不可能有效回应群众需求，因此，相较于税费改革前，基层干群关系弱化了不少，民众对基层政权的怨气主要是基层政权的不作为问题；二是基层政权为了实现“争资跑项”的目标，却又不得不在特定时期完成征地拆迁工作，因此，“事件性”治理是不可回避的。

这很容易让民众对基层政权产生一种看法，即要农民利益的时候，基层政权变得积极起来了；一旦不需要农民利益，却本能地躲避治理责任。可想而知，民众怎么可能理解、配合基层政权的中心工作？当基层政权本身具有“厂商”性质时，官民之间的讨价还价，以至于纠纷的产生就几乎是必然的了。

此外，表面上看，税费改革后的基层政权转变成了一个服务型的政权，但是，其在政权体系中的地位并没有改变。简言之，在压力型体制并未根本改变的情况下，基层政权的行为逻辑很大程度上取决于上级的考核。在GDP考核并未根本改变的情况下，就不难理解地方政府为何急于招商引资，几乎所有的强拆事件都与此有关，宜黄事件就是一个典型。地方官员所说的“没有强拆就没有新中国”尽管是政治不正确的话，但却是大多数地方行政的真实逻辑。

在计划生育的国策并未发生根本改变的情况下，基层计生部门就不能不认真对待计生检查，或者认真应付，依靠造假蒙骗过关，或者铤而走险，如安康的基层计生部门，为了摘掉黄牌，闹出矛盾。在维稳变得越来越重要，以至于成为影响基层政府政绩的关键指标的情况下，就不难理解基层为何不惜一切代价“截访”，宜黄事件中宜黄县政府之所以冒着必遭媒体谴责的后果演绎“机场截堵”这一幕大剧，是因为他们清楚地知道，钟家赴京上访且造成不良社会后果对地方官员而言意味着什么。

总体上看，世纪之交的基层治理转型远未成功。税费改革虽然切断了基层政权直接向民众汲取资源的渠道，却也同时消解了基层政权积极参与乡村治理的动力，因此，基层政权转变为公共服务型的政府，既无资源，也无动力；同时，基层治理模式并未改变，基层政权仍然在压力型体制下运作，其日常运转仍然依靠中心工作的方法来维持，虽然税费征收退出了基层政权的中心工作，但却增加了维稳和招商引资。而恰恰是这两个新的中心工作，导致了基层权力衰退衰退。

二、基层权力衰退的基本逻辑

那么，这些年基层权力衰退的基本逻辑是什么呢？它与20世纪90年代的乡村治理危机有何差异？