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伊萨克·安斯多夫:美国游说改革法案让国会得益
关键字: 美国国会旋转门游说游说公司说客
“今天我们来管理政府,从法案的第一部分开始”,2007年1月8日,哈利·雷德这样介绍游说改革法案。他说,这个法案具有标志性意义,不仅因为这是参议院第一次对游说立下规矩,而且它还有一个极其难得的共同发起人——参议院的少数派领袖米奇·麦克康奈尔。这是民主、共和两党领袖32年来首次合作,双方共同推出参议院第一份重大法案。
雷德声称,此次游说法案的推出,首先是由于投票者的需求。“美国人民想要我们清洗政府中泛滥的外部势力”,他说,“要铲除祸根,杜绝像去年和2005年一样的丑闻——政府官员飞去苏格兰打高尔夫球,委员会主席在进行立法工作的同时成为他所监管的行业中的一名说客,还有臭名昭著的K街计划,其中竞选捐款、职位可以用来与立法权以及其他政府工作进行交换”。
雷德认为,这个法案会将阿布拉莫夫式的公费旅行判为非法;增加游说披露的频率;实行“严厉的新惩罚措施”;让政治分赃更加困难;最重要的是,如果国会议员要成为游说者,他们必须公开自己和政府之间所有的协商内容,同时被剥夺特殊渠道的特权,通过这些限制“减缓旋转门的速度”。这个法案也规定立法者和权力机关的高官必须经历两年(而非原来的一年)的“冷却期”,才能开始游说活动。
“游说”的历史非常悠久,自美利坚建国之初,就存在着游说行为。这个词被广泛地误用于形容那些在维拉德酒店的大厅等候着尤利塞斯·辛普森·格兰特总统的商人。不过一直到二战之后,在立法部门经历了全面的现代化以后,说客们才必须经过官方注册才能进行游说活动。最初的相关法案让说客们自己决定想不想去注册成为正式说客。而到了二十世纪70年代,联邦规定逐渐扩张、触及到了更多的私人利益,游说行业这才井喷。以往国会的权力都掌握在委员会主席们手中,而此时权力开始在更多普通成员内部分享,因此各利益集团就会拥有更广泛、更强大的影响力。使用专项基金的国会指令的出现,又暴露出了一系列需要改革之处。到上世纪九十年代,要求公开游说行为的规定都已经过时了,变得晦涩难懂,失去效力,甚至受到无视。此时国会终于意识到了革新的必要性,而革新中重要的一部分,就是要界定到底什么是游说。
1995年,这项定义游说的任务落在了密歇根州参议员卡尔·列文的团队身上,列文当时是游说公开法案的负责人。他和他的团队试图为“游说”找到一个有意义的定义,这个定义将不会过多地伤及那些偶尔对政府提出利益要求之人。对于这群人,琳达·古斯蒂图斯举了个例子,比如只给政府部门打过一个电话的某公司总裁——当然,这个人曾为列文工作过。最终,法律规定,只有当一个人联系了不只一个政府官员,而且游说行为至少占了他花在一个客户身上时间的20%,他才需要去注册成为一名游说者。
列文知道这样的标准很容易被人利用,因此他提议成立一个法案实施办公室,用来惩处钻空子和违反法律之人,但是由于太多议员和游说者反对,参议院最终否决了这个提议。“如果设立另一个组织,而这个组织里有更多的人本身就职于司法部门,这完全是不必要的”,当时的参议院多数党党鞭洛特说道。
到雷德提交2007年的改革法案之时,这样的定义已经漏洞百出,甚至成为内部的笑柄。前南达科他州参议院多数党领袖汤姆·达叔尔在2004年竞选失败后,加入了阿尔森和博德律所兼游说公司,成为了一名“特殊政策顾问”,年薪高达210万美元,但他从未正式注册成为一名游说者。因此很多人开始称法案中所规定的20%的门槛为“达叔尔漏洞”(达叔尔本人一直坚称他的工作并非游说,因为他从未直接联系政府官员)。
虽然这个定义漏洞百出,但2007年的改革者们知道,如果定义“游说者”是什么也是一场战争,他们必输无疑。国会里反对他们的人和华盛顿K大街上的各种说客,必会指控他们的改革为行政负担,是对美国第一修正案中的请愿自由的一种侵犯,从而使整个法案都失去合法性。所以在一切改革开始之前,现存法案的一个重大弱点,就已经被封存起来、保证改革无法触及“游说者”的定义。因此,最终改革草案根本没有涉及这个定义,甚至连个定义修正案都没有提出。“我们知道问题就在那儿,但我们就是什么都做不了”,弗雷德·威特梅尔回忆道,他是“民主21”组织的创立者,也是当时改革法案的重要推动者之一。“别忘了是谁写了这些法案:国会议员。他们是不可能不保护自己、隐藏自己的。”
一旦这场辩论响起来,两党对法案的支持,和国会中声名显赫的议员对法案的质疑就会发生冲撞。鲍勃·贝内特是当时规则委员会的领导人,他这样警告大家,“两派的冲突可能造成巨大反应”。贝内特是一位前参议员之子,他已经进出“旋转门”4次了:从国会议员助手到潘尼百货的说客,再到尼克松的交通部,然后重拾说客身份,最后再到参议院。“人们对于旋转门的影响力估计得过高了”,在参议院的激烈辩论之中,贝内特这样说道。
贝内特在辩论中赢得了对于公费旅游禁令的修正权,使得非营利性组织(尤其是出于教育目的的组织)的公费旅游合法化。但实际上,这份权力分割(即著名的“美国以色列公共事务委员会漏洞”)使得此委员会以及其他各国家、企业能够利用门面集团和空壳组织进行公费旅游。(2007年,此委员会雇佣了10个说客,花了大约100万美元在游说上——当然也包括对于游说改革法的游说活动。此组织拒绝对这个问题进行评论。)这个漏洞导致5年以后的一个大丑闻,即前纽约参议员阿尔·德阿玛托的帕克策略游说公司,利用一个台湾的大学作为幌子,赞助了纽约州议员高达2万美元的头等舱行程。
贝内特还废除了另一条法令,将“人工草皮”活动合法化,即说客们可以通过暗中召集内部人员,和他们串通好的议员们联系、或者给编辑寄样板信,以此招徕真正草根组织的支持。
另一个谨慎行事的参议员是特伦特·洛特,当时是少数派领袖。“让我们通过非党派的形式为自己的行为负责,增益于政府,也增益于美国”,这位密西西比州的共和党人当时已经在国会工作30多年了。“但是,请千万不要为了表面之利而失去自己的计划和方向,如果做事没有目标和毅力的话,结果将适得其反。”
洛特支持朱德·格雷格,后者试图创造一个自戕计划,使得总统有权力否决每一个预算项目——这个计划的目的是为了驾驭使用专项基金的国会指令和财政支出的铺张浪费,但在民主党人看来,完全不可行。西维吉尼亚州的罗伯特·博德在一次深夜演说中,称此计划为“明摆的立法敲诈。”
尽管改革法案逐渐被剪,但部分改革派的民主党人仍抱有希望,想要通过改革来减缓“旋转门”。为了防止前议员和国会勾结,以此为他们的新客户谋取利益,法案提议使“冷却期”加倍,即前议员离职后不得进行游说的时间加至两年。威斯康辛州的罗斯·费因戈尔德提出一份修正案,目的是规定这两年内,前官员不得进行任何“游说行为”,不仅包括所谓“联系”行为(比如会见、通话和邮件沟通),还包括准备期间的协助工作、战略策划等等,两年内都不得有任何参与。
“他们绝对不可以进行幕后操控”,费因戈尔德说。“不论他们是亲自进行游说还是命令他人为自己游说,刚从国会退出的议员利用他们在国会中获得的势力、资源和经验,以此去游说同事,都是不被允许的。”
这份修正案通过了——至少暂时如此——但其他修正案的下场就没那么好了。费因戈尔德还试图学习十多年前的列文,成立一个独立的法案实施办公室,但是加州资深民主党议员、道德委员会主席芭芭拉·鲍克斯,和规则委员会主席戴安·费因斯坦二人反对。费因斯坦说:“我们必须首先保证这个办公室不会成为一个新玩具,受到反对党的控制。我们要防止他们利用此办公室提交伪案,以此试图控制政治局势。”
改革最初呈现出的一派团结,于此受到两党各自修正案的冲击,开始分崩离析。贝内特离世前,在接受美国政治新闻网的一次采访中,表示两党的领袖都担忧自己会对政治进程失去控制力,因此各自决定加快推动法案的实施,尽快在会议讨论中确定相关事宜。“此法案处理起来极其困难”,雷德承认,当时法案已经下达96-2号议事厅(其中只有汤姆·柯博恩和奥林·哈奇投了反对票)。“难在它将直接影响我们的生活。”
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