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陈瑞华:谈监察体制改革的几个理论问题
关键字: 监察委反腐败监察体制改革陈瑞华演讲第三,通过监察体制改革提高反腐败效率、节约资源、防止“重复劳动”。这和第一个背景有关,但角度不一样。
过去反复资源分散、效率低下,《监察法》将三项调查权(党纪调查、政务调查、刑事调查)合为一体,监察委的调查具有三种性质,一次调查产生一次证据材料,一次调查认定三种事实,即违反党纪、政纪和法律的事实都得到认定,口供、扣押清单等物证书证、证人证言全都可以作为刑事诉讼证据。过去刑事诉讼证据是由具有侦查主体资格的人员制作,纪委和监察机关“双轨制”经常导致翻供,而现在在职务犯罪案件中监察委人员发现的证据能直接为诉讼所用。改革将提高反腐败工作效率,防止证据遗失、翻供。
资料图来源:视觉中国
这样的改革虽然很有必要,这是没有争议的,但问题的关键是用什么手段反腐。三项调查权合而为一,党纪处理手续最简单、法律规格比较低,政务处理规格也低,而根据现代公法“成比例原则”——剥夺公民权利越严厉,法律程序越严格。刑事诉讼剥夺公民自由、财产和生命等,所以必须遵循“非法证据排除”等最严苛的司法程序,而三项调查权合为一体将诉讼程序的标准拉低到党纪和政务处理水平,调查将不执行刑诉法,但调查出口却是诉讼。是否能有效保障人权?
二、《监察法》主要内容解读
对《监察法》的理解要首先看结构:共九章69个条文;由两部分组成,即组织法和程序法。第一章(总则)、第二章(监察机关及其职责)和第三章(监察范围和管辖)是组织法的内容,规定了监察委的职能定位和组织体系。从第四章(监察权限)开始,加上第五章(监察程序)、第六章(反腐败国际合作)是程序法,它有三大程序:监督、调查和处置程序,对应监察委3大权力:监督权、调查权和处置权。
从组织法角度看,《监察法》有以下突破:
首先,它改变了我国的政体,即政权组织形式。人民代表大会制度发生了重大变化。由人大领导下的一府两院制演变为人大领导下的一府一委两院制。在立法权下面有行政权、监察权和司法权。三项权力来源于人大受人大监督,行政和司法都要向人大报告工作,同理监察也应该向人大报告工作,监察委也应该成为人大会议上的“被告”,但这在《监察法》里没有反映出来,就造成了接受人大监督但又不报告工作的局面;
其次,在立法、行政和司法三大权力之外,增加了监察权。怎么理解监察权?现在的宪法理论缺乏解读。这与我国古代监察御史制度不是一回事,也和根据孙中山五权宪法理论设计的监察院不一样。检察和监察在词义上相近。中国检察机关的监督只是立案侦查权和诉讼监督权,监察委的监察权吸纳了检察院对国家工作人员的立案侦查权,检察院只剩下诉讼监督权。总体来说,对国家工作人员违纪、违法和犯罪的监督权本来时一体的,但现在分为两部分:
(1)检察机关保留了对公安机关、法院和执行机关的诉讼监督权,检察院仍然是法律监督机关,只不过范围、效力减弱了;
(2)监察委的监察权实际上是前苏联的一般监督权,即对所有国家公职人员违纪、违法犯罪的立案、调查和处置权,所以检察权和监察权都是法律监督权,并且监察权是党纪、政务和刑事监督合而为一。
资料图来源:东方IC
在程序法方面,监察委作为监察机关,也是法律监督机关,有监督、调查和处置三项权力。
首先,监督权是很强大的。监督包括规章制度监督(规章等是否有腐败漏洞,发现问题监察委可以发监察建议以完善制度),这是建章立制的权力。未来律师合规业务可能与监察委产生业务往来。其次,向有关部门派出监察人员甚至机构将成为常态,如监察专员和监察办公室。这些都是之前预防腐败的内容;
其次,调查权,这是争议最大的。监察委的调查与检察院侦查类似,但不执行《刑诉法》,这是一个问题。监察委初步核查发现有违法行为发生需要追究责任的,作出立案的决定,意味着监察委正式调查开始。立案之后调查权大体分为3类:
(1)一般调查权,不涉及剥夺公民权力自由的活动,如勘验、检查和鉴定等;
(2)强制性调查权,涉及对公民财产和隐私的侵犯,如搜查、查封、扣押和技术调查(三大类:秘密调查、控制下交付、诱惑调查/钓鱼执法,技术调查由上级审批,每次三个月但可延长);
(3)侵犯剥夺人身自由的调查权,包括决定发布通缉令并交公安机关执行、限制出境和留置(此外,公安机关也有留置权)。监察委留置三个月,可以延长一次。
留置取代“双规”,在两方面是进步的:
①留置有期限限制,“双规”没有明确期限;
②审批机制相对完备,留置3个月原则上设区的监察委须经上一级即市级监察委决定,省一级监察委留置由国家监察委批准,市和县可自行决定留置但延长要经上级决定。
监察委诟病最严重的是留置场所。全国有两种模式:
①看守所模式,由第三方看守所监督;
②“随意留置”模式,如廉政基地、教育培训基地。
最后是处置权:
(1)在证据方面,监察委调查获得的证据可以作为党纪、政纪和移送起诉的证据,一种证据三种出口;
(2)关于人员处置,调查完毕有以下几种处置方式:
①对有职务违法行为但情节较轻的,可以进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉,这是轻微党纪政纪处分;
②构成行政违法的,可以作出以下政务处分:警告、记过、记大过和降级等;
③对有关违法犯罪行为负有责任的,对领导进行问责;
④经过调查认为构成犯罪的,制作起诉意见书,连同案卷移送检察机关进入审查起诉程序。经过审查起诉认为事实不清证据不足的可以退回补充调查,与退回补充侦查一样,一共两次一次不超过两个月。经过审查认为不构成犯罪的,作出不起诉决定,但是监察委可以提请复议。构成犯罪的提起公诉。
监察委移送检察院后,留置转化为批准逮捕。在留置与批捕的衔接上,也有两种模式:
①北京模式,在检察院内设职务犯罪检察部,与监察委双方协议留置期限届满前十天移交,检察机关在十天里审查批捕;
②浙江模式,全国大部分地方采用。监察委在留置到期前十天左右提交起诉意见书和逮捕申请书,检察机关决定是否批捕。这是改革过渡期的格局。
(本文为北京大学法学院陈瑞华教授在第二届“格·律”法学名家论坛所作演讲,记录人为北京大学法学院硕士研究生余先发。主讲人已授权公开本文,但记录内容未经主讲人审核,如有错讹由记录人负责。法意读书授权观察者网刊载,部分内容有删节)
- 原标题:陈瑞华:谈监察体制改革的几个理论问题 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-04-24 09:31:51
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