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扬之:未来G20的作用会超过联合国吗?
关键字: G20G20峰会联合国全球治理治理模式二十国集团【文/ 观察者网专栏作者 扬之】
没想到,以“技术大国”著称的德国却被技术问题难倒:11月29日,载着总理默克尔一行前往布宜诺斯艾利斯参加G20峰会的政府专机遇到“严重”故障,不得不在科隆迫降。据称,实际情况要比开始的估测危险很多。
默克尔的仕途最近出现了问题,现在连座机都不给力,这是否是德国政局的一种不祥预兆,目前还不得而知。但最终,德国政府代表团因此无缘本次峰会的开幕式。
专机出事,代表团固然可以等下一班,但当今世界以及G20却面临着一系列时不我待亟待解决的问题:全球化vs保护主义,多边主义vs单边主义,合作共赢vs民族优先,新型秩序vs冷战意识等。
面对这些棘手问题,G20、G7和联合国这类国际组织该如何更有效地彼此补充和相互作用,是一个值得探讨的问题。
从UN、G7到G20:全球治理的应时模式
回顾历史,我们发现,但凡有效的全球治理模式,无不例外均与人类当时面临的危机有关。
联合国可以说是从战争这个人类最大危机催生而来,因此,战争与和平,一直是联合国工作的首要任务。自1945年10月24日成立至今,它在这方面所取得的卓著功勋有目共睹。
在它的“和平使命”以及其他计划和行动框架内,二战以来的世界与以往相比变得和平和安全了。在过去几十年里,军事冲突的数量虽然有所反复,但总体来说在减少,规模也在减弱。战争造成的死亡人数也大量降低。
不仅如此,联合国还支持传播并促进那些有利于全人类的理念:在人权方面,它制订了一系列的协议,如《世界人权宣言》、《公民及政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》等。这些文件虽然在各国得到的重视不同,但随着时间的推移,它们的实际影响力正在逐步增加。
在经济和社会发展方面,联合国参与制定承认贫穷有多个范畴的“人类发展计划”(UNDP)以及点名呼吁相关国家在2015年前铲除贫困的“千年发展目标”。
虽然恐怖主义越来越猖獗,内战和自然灾害造成大量人员伤亡和背井离乡,但世界广大地区的人民正在变得越来越健康和长寿;供应、教育、信息、网络和安全均得到不同程度的改善,超过历史上的任何时期。
为了促进公平,国际法院多年来作出了不少开先河的判决和表态。包括国际刑事法院和特设法庭在内的刑法体系日趋成熟。联合国还通过了45个环保协议、13个反恐条约和五百多个多边协议,为处理国与国之间的许多领域制定了一系列法律准则和机构。
尽管如此,七十多岁的联合国难免也会有僵化和不合时宜的现象出现和存在,内部分歧和利益冲突也比较严重:
譬如,穷国和富国之间、理事会和全会成员国之间、拥核国与非核国之间、温室气体排放国和气候变化受害国之间、俄罗斯和美利坚之间、中美之间、以色列和阿拉伯穆斯林之间、印度人和巴基斯坦人之间、北朝鲜与邻国之间等。但联合国一直在努力改进自己,尽可能地适应新的挑战和要求。
联合国目前拥有193个成员国,是最具合法性和代表性的国际机构,因而也是当之无愧的国际事务处理中心(das zentrale operative System der Welt),并聚集了一大批专家人才。在《联合国宪章》框架内,全会可以探讨所有问题。也就是说,联合国给其成员提供了一个稳定的议事机制。
但世界不是一成不变的,全球治理的模式也在不断地经受着各种考验。
1973年,世界经济在经历了二十年的繁荣期后首次出现大的震荡:布雷斯顿森林体系的先天不足导致汇率危机,中东阿以之间的“赎罪日战争”引发第一次石油危机。
在犹豫、徘徊、努力了两年后,西方六大工业国(德、法、英、意、日、美)首脑认为,只有在联合国之外建立某种非正式峰会模式,才能有效地应对危机。随着加拿大的加入,G7正式问世。
在之后的二十多年里,这个“富国俱乐部”实际上是西方治理世界的工具,对国际政治产生重大影响,因而也被称为“世界政府”。
上世纪末,亚洲金融危机爆发,造成该地区许多国家经济严重受挫,社会和政局出现动荡,一些国家甚至因此陷入长期混乱,最后连俄罗斯和拉丁美洲都受到波及。
一波未息,一波又起。2008年,美国的次贷危机引发全球性的金融风暴,世界经济频临崩溃。
七大工业国发现自己已难以单独主宰世界经济的起伏,希望中国、印度或巴西等最重要的新兴国家也能来参与全球治理。在加拿大和美国财长的倡议和德方的积极配合下,G20的代表于1999年12月在柏林首次开会。一个新的独立于联合国的全球治理模式正式登上国际舞台。
成立后的头些年,“二十国集团”名气并不大,G7依然唱主角。后来,随着新兴市场的不断崛起,世界人口、政治和经济的重心进一步发生变化。
中国在很短的时间内跃居第二大经济体;金砖国家(中国,俄罗斯、印度、巴西和南非)的跨国公司已对传统工业国的企业构成严峻挑战。无论在金融领域还是在发展合作方面,南南合作都非常活跃。因此,有效的国际治理无法再回避这个变化事实。
当今世界,新的挑战更是层出不穷。譬如,金融和经济危机、气候变暖、生物多样性受到威胁、移民潮、大规模流行病和国际恐怖主义等。这些新挑战不会止步于某个国界之外,任何国家都无法独善其身。
在这样的背景下,全球治理的核心问题就不应只局限在“必须做什么”上,而是也应包括“如何做”以及“谁来做”。
联合国虽然具有广泛的代表性,五大常任理事国在冷战时期也的确达成了某种平衡,但同时也可以让任何决议化作泡影,特别在危机时刻,更显得效率不足。
G7虽然一度被视为“世界政府”,但其所代表的旧体系日渐式微,西方独家主宰世界显然难以为续。世界亟需一个新的没有一票否决权、但同时又有一定代表性和相当影响力的国际架构来应对危机迎接挑战。G20就是在这样的背景下变得越来越重要的。
如上所述,UN、G7和G20均为危机产物,但联合国与“七国集团”和“二十国集团”这两个非正式组织之间既彼此补充,又互为竞争。
之所以说“相互补充”,因为它们在全球治理过程中有着某种不同的分工和侧重点:UN主要关注战争与和平问题;G7和G20更倾力于经济和金融领域。同时,三者又是互为竞争的关系:随着非正式组织的出现,联合国的确有被边缘化的危险。
举个例子,2009年9月24日至25日,G20在美国匹兹堡(Pittsburgh)举行峰会讨论激活经济的措施时,联合国正在370公里之外的纽约举行全会,议题之一也是如何应对全球金融危机的后果。这说明,联合国全会已不足以解决当务之急,反倒是G20匹兹堡峰被舆论视为“全球治理最重要的论坛”。
G7和G20之间的关系也很微妙:“七国集团”当年把“二十国集团”扶上马,本意也是为了给自己寻找一个客串配角。不曾想,配角如今羽翼日丰,并基本完成了反客为主的逆转,成为经济和金融领域最重要的全球治理平台。
我们可以从以下数字看出全球权力重心的转移:G20问世之前的1998年,西方工业国和全球新兴国在世界经济中所占的比例分别为44.4%和17.9%;十八年后的2016年,两者之间的差距发生逆转,分别为31.09%对31.24%。
在2014年的G20布里斯班峰会上,东道主澳大利亚本可以联手其他西方国家开除在同年三月非法并吞克里米亚的俄罗斯,可澳大利亚的建议由于金砖国家集团(BRICS)的反对而未能通过。世界力量对比中孰消孰长,由此可见一斑。
如今,G7已从原先的“世界政府”弱化为协调传统西方工业国利益和立场的机构,而BRICS则成为新兴发展中国家的代言人和对抗七国集团的“制衡器”。作为世界第二大经济体,中国在金砖国家中的地位举足轻重。
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- 责任编辑:小婷
- 最后更新: 2018-12-02 08:43:43
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