二、日本国宪法的形成和没有宪法的冲绳：和平国家日本与军事要塞冲绳

（一）冲绳的美军军政和日本国宪法的形成

在冲绳登陆之际，美国海军元帅尼米兹[17]曾公布“美国海军军政府布告第一号”，声明为了赢得和日本的战争，美军将军事占领南西群岛，停止日本国政府的所有行政权，建立军政府[18]。但当日本接受波茨坦公告，向联合国投降，整个日本已经被联合国军占领之后，冲绳不仅仍然为美军政府所管辖，而且军政的范围还扩大到了鹿儿岛县大岛郡地区（奄美群岛[19]）（《美海军军政府布告第1-A号》，1945年1月发布）。美国的战后世界战略在冲绳战役的阶段已经迈出了最初的一步。

率领18万大军登上冲绳岛的美军司令官巴克纳陆军中将[20]在登陆后不久的1945年4月23日，曾对尼米兹元帅进言：“冲绳是通往中国大陆的要冲、对抗俄国扩张主义的据点，所以有必要以保护或其他适当的名义对冲绳实施排他性的统治”。当美国还在和同盟国苏联共同夹击法西斯德国的时候，军部已经在构想新的世界战略，将苏联设定为战后新的假想敌国了。广岛、长崎的原子弹爆炸不仅是彻底打垮日本的手段，同时也带有向苏联炫耀军事力量的意图。

另一方面，日本政府尽管接受了波茨坦公告所提出的日本非军事化和民主化的要求宣布投降，但并没有积极采取行动，自发地去推动民主化进程。表面上利用既存政府实行间接统治的GHQ[21]不得不通过直接命令的方式来推进日本的民主改革。不久，日本国宪法的制定被提上具体日程。1945年12月，为了审议宪法草案，众议院议员选举法得到修改，日本女性第一次获得了参政权。但同时，这一选举法的修改使得冲绳“县民”再次失去了国政选举的选举权。据称，理由是得不到GHQ的同意，但也没有任何迹象表明政府为了说服GHQ而作过任何努力。GHQ的意向显示在1946年1月29日发布的《关于若干外郭地区在政治上行政上和日本分离的备忘录》里。就这样，和GHQ间接管理下的日本不同，冲绳仍然被留在了美军的直接统治之下。 

日本政府在接受要求实现民主化的波茨坦公告时，仍旧念念不忘“国体护持”（天皇制的维持），以为宪法修改（新宪法的制定）也不必更改大日本帝国宪法的本质，只要对若干字句加以修正就足够了。在战后日本重新起步之际，已有不少团体、政党、个人发表了作为国家基本法的新宪法的草案和私案， GHQ认为，政府的宪法修改要纲比这些方案更为反动。

于是，联合国最高司令官麦克阿瑟[22]指示由GHQ的工作人员来起草日本国宪法的草案。当时麦克阿瑟提出的三项改宪原则：天皇位于国家的顶点；放弃一切军备和战争；废除封建制度。这与日本国宪法的三个核心：象征天皇制[23]、绝对和平主义、民主主义是相对应的。但这对于本以为除了稍许文字修改之外，没有必要改动大日本帝国宪法的日本政府来说，GHQ的草案足以让他们大吃一惊。麦克阿瑟要求按照这一草案来制定政府的修改方案。

日本政府开始表示难以从命，但结果还是不得不接受。不过这并不是因为迫于占领者的强权。第一个理由是，如果日本政府不接受这一草案，GHQ便打算将之公布于众。在参考了民间起草的各种方案的基础上制定了这份草案的GHQ相信草案会为日本国民所接受，而日本政府却对自己的方案没有信心，或者说，他们也认为舆论会选择GHQ的草案。若果真如此，日本政府就会很没面子。第二个理由是，GHQ透露如果由联合国的主要成员国组成的远东委员会[24]开始活动，那么天皇的地位很可能就会受到威胁。

麦克阿瑟和美国的知日派认为，为了顺利实行占领政策，建立一个亲美国家日本，天皇制是有利用价值的。按照全体国民的意愿赋予天皇象征性地位的象征天皇制便是国民主权和天皇制的利用相妥协的产物。这虽然和当时把天皇看作主权者的日本政府以及保守政治家的立场有所不同，但在维持天皇制这一点上是相同的。麦克阿瑟也强调自己是天皇制的拥护者。但在联合国里，既有像苏联这样要求追究天皇战争责任的国家，也有菲律宾、澳大利亚、新西兰等把天皇制的存续看作是一种军事威胁的国家。日本政府也亟需和麦克阿瑟达成妥协，以保证天皇制的安泰。

就这样，日本政府基本上接受了GHQ的草案，整理出了一套规定主权在民、象征天皇制、放弃战争的宪法修改草案。

（二）日本的非武装化和冲绳的分离支配

放弃战争的规定是战后初期美国世界战略的产物。当时美国想拔掉在太平洋地区和自己争霸的日本帝国主义的毒牙，把亲美的中国设想为自己在东亚的战略伙伴。同时也为了消除视天皇制的存续为军事威胁的各国的疑虑。从这一意义上来说，天皇制的维持和日本的非武装化是密切相关的。

当然，经历了残酷的亚洲太平洋战争之后衷心期望和平的国民舆论也对放弃战争的规定表示欢迎。但这里的战争经历往往偏向于强调受害者悲惨的体验，而很少去正视作为一个加害者对亚洲地区民众所应负的责任。更没有人会注意到，冲绳“县民”被排除在了“和平宪法”的审议过程之外。

日本的非武装化和冲绳的分离军事支配、美军的战略据点化是密不可分的。麦克阿瑟明确提到日本的非武装化和冲绳的分离军事支配之间的关联是在1947年和正在访问东京的美国人记者团会谈的时候。他说：“冲绳人不是日本人，所以日本人不会反对美国拥有冲绳”；“把冲绳作为美军空军基地可以保障日本的安全”；“苏联占领了千岛，对日本的要求已经得到满足，所以不会反对美国的计划”，等等。也就是说，麦克阿瑟认为，冲绳的分离军事支配和日本的非武装化是互为一体的，美国通过雅尔塔协定[25]事后承认了千岛群岛的地位，作为报酬，占有冲绳是理所当然的。

同年6月1日成立的片山联合内阁的外交大臣芦田均[26]在外国人记者团的会见上说，“对于波茨坦公告是否适用于冲绳和库页岛的一部分领土，日本人多多少少是有疑问的。冲绳对日本经济来说并不很重要，但从感情上来说，日本人希望冲绳能回归日本”。麦克阿瑟的谈话一部分也是针对芦田均的发言的。因为芦田的发言是日本政府方面在领土问题上的第一次表态，在内外引起了很大的反响，麦克阿瑟也许觉得有必要把话说得更明确一些。他一贯认为，日本的非武装化和冲绳的分离军事支配密不可分。1948年2月，当美国陆军省就日本恢复部分军备的问题向麦克阿瑟征求意见时，他仍然认为，只要把冲绳作为空军基地形成一个要塞，“日本本土没有必要维持军队，当遇到外敌的侵略时可以确保日本的安全”。 

1947年9月，仿佛是为了迎合3个月之前麦克阿瑟的发言似的，天皇通过身边的寺崎英成向GHQ传达了自己对冲绳的看法：“美国把主权留给日本，通过租借的形式，25年或50年，甚至更长时间对冲绳实施军事支配，不仅对美国，对日本来说也是有益的”。[27]GHQ政治顾问西博尔德（William J. Sebald）通过寺崎了解到天皇的看法后，在将此事传达给美国国务省的报告书中写道，“这一发言毫无疑问是出于天皇自身的私人利益。”

尽管，表面上日本国宪法实施以后，象征天皇的地位已经确立，但在远东委员会当中，仍然有人对GHQ的单独行动表示不满，所以，对此感到不安的天皇有理由讨好拥护天皇制的麦克阿瑟。原本天皇的政治发言仅限于内阁建议和承认的国事行为，然而据说天皇就日本独立后的美军驻扎，即安保条约的问题也曾经向美国方面传达过自己的政治意向，这在宪法上是一个重大的问题。

尽管以麦克阿瑟为首的美国军部坚决支持把冲绳从日本分割开来，由美国单独支配，作为军事据点建设成要塞，而且在对日占领政策的实施过程中这一设想也在不断成为事实，但当时这一主张还没有成为美国政府的方针。

总统的咨询机关国家安全保障会议决定长期保有冲绳是在1949年初。人民解放军在中国大陆的内战中已经占有绝对优势，美苏对立也正在不断激化。美国政府在1949年7月开始的1950年会计年度里，第一次正式添加了冲绳基地建设的预算。7月4日，美国独立纪念日，麦克阿瑟发表声明说：“日本是阻止共产主义进军的壁垒”。

在确认了苏联拥有原子弹（1949年9月）、中华人民共和国成立（1949年10月）、朝鲜战争勃发（1950年6月）等世界形势急速变化的情况下，把非武装国家日本建设成“反共壁垒”的政策也开始迅速地变为现实。

（三）日本的军备重整和冲绳

非武装国家日本的军备重整是从1950年8月发布警察预备队[28]令（即日生效）开始的。美陆军省很早就已经在讨论日本有限制的恢复军备的问题，朝鲜战争使对日本重整军备持否定态度的麦克阿瑟也开始认识到当地的地面部队作为美军战略补充力量的重要性。两年后，警察预备队变为保安队[29]（1952年7月保安厅法公布，10月保安队正式成立），又过了两年，改称为自卫队[30]（1954年6月自卫队法公布，7月施行）。

将非武装国家日本建设为“反共壁垒”的下一步政策就是美军在日本的永久驻扎。朝鲜战争使美国认识到了作为进攻基地、后方支援基地的日本在美军战略上的重要性。另一方面，正如“朝鲜特需”[31]、“朝鲜热”等说法所显示的，凋敝不堪的战后日本经济也通过协助美国战争，为今后的发展打下了基础。日美同盟正是建立在这样一种相互利用的关系上。日美安保条约[32]为美军在日本的永久驻扎提供了条约上的根据。随着日本的独立，联合国军（占领军）原则上应该撤离日本，但占大多数的美军却根据日美安保条约的规定作为驻日美军而赖在了日本。

1957年，驻扎在日本各地的美军迁往冲绳。

在早期的对日占领政策中，冲绳的分离军事支配是和日本的非武装国家化联系在一起的。然而，当日本开始重新军备，美军已经可以把整个日本当做基地的时候，冲绳的军事支配不仅没有丝毫减弱，反而日益增强。这是因为美国认为，以主权国家之间的条约为根据的日本的基地并不安定，而在美国单独支配下的冲绳基地可以克服这一缺点。具体地说，在日本建设基地必须以亲美政权的存续为前提，而冲绳的基地，可以按照美国政府的意愿随心所欲地维持、强化。

对日和平条约[33]第三条就冲绳的地位作了如下规定：

日本国对于合众国向联合国所提出的有关把冲绳、小笠原纳入以合众国为唯一施政权者的国际托管制度[34]下的任何议案都表示同意。至议案的提出、通过为止，合众国对包括领水在内的岛屿的领域以及居民有权行使行政、立法、司法上的全部及部分权力。

如果美国想要对冲绳实行排他性的军事统治，就不能把冲绳纳入联合国的托管制度内；如果想把冲绳置于战略托管下，就必须获得联合国安全理事会的承认，即得到苏联的同意；如果要把冲绳置于非战略托管下，就必须接受联合国托管理事会的定期审查。所以，美国并不打算向联合国提议把冲绳置于托管制度下。也就是说，以一个既不可能实现，也无意去实现的提案为前提，美国让日本承认了其在提案之前，对冲绳、小笠原实行全面统治的权力。尽管避免了吞并的坏名声，但美国却获得了吞并所伴随的所有利益。所以，对日和平条约第三条从条约成立伊始，就被称为“法的怪物”。

就这样，冲绳成为了美国世界战略中的“太平洋的枢纽”[35]。这不仅显示了冲绳的地理位置，同时也显示了冲绳作为联结太平洋地区的共同防卫条约——澳大利亚、新西兰、美国三国之间的太平洋共同防卫组织条约（ANZUS条约）和美菲、美韩、美台之间的共同防卫条约的枢纽的位置。1952年4月28日，对日和平条约和日美安保条约同时生效。

三、日本的独立和美军政下的冲绳

（一）美民政府和琉球政府

随着对日讲和的动向越来越明确，在冲绳，要求回归日本的活动也越来越频繁。奄美、冲绳、宫古、八重山等各个岛屿通过绝大多数选民的署名以及议会的决议，对日本把包括奄美群岛在内的琉球列岛弃置于美军政之下的独立提出抗议，明确要求“回归到和平宪法之下”。但日美双方政府在决定琉球列岛的地位时，却完全没有把琉球居民自身所明确表达的意见考虑在内。

事实上，美国在具体讨论对日讲和问题之前，已经确定了对冲绳实行排他性统治和建立军事基地的方针，当地美军也已经开始着手制定相应的体制。1950年，美军政府改称为美民政府[36]，尽管名称不同，但实质上并没有区别。首任民政长官是美远东军司令官麦克阿瑟元帅，民政副长官是美琉球军司令官比特勒少将。1957年，远东军被收编进太平洋军，与此同时，根据总统行政命令，美琉球军司令官被改称为高等专务官[37]。

最初，美军曾在奄美、冲绳、宫古、八重山四个群岛上分别设置了居民自己的群岛政府[38]，但1952年4月撤消了当地政府，在美民政府下设置了统一的琉球政府。琉球政府虽然采取了三权分立的形式，但其权限极为有限。

琉球政府行政主席由美民政副长官（后来的高等专务官）任命，不得不直接或间接听从美军的指示。琉球立法院虽然由居民直接选出的议员构成，但实际上选举会受到美军的干涉，而且立法活动被限制在和布告、命令[39]（实质上就是美军的命令）不相抵触的范围之内。

例如，为了处理基地建设中频频发生的劳资纠纷，琉球立法院试图制定《劳动基准法》、《工会法》、《劳动关系调整法》等三项法案，但因遭到美民政府的阻挠而迟迟没有进展。等到法案好不容易成立，就在劳动三法快要公布（1953年8月）之前，美民政府却发布了116号命令《关于雇用琉球人的劳动基准及劳动关系法》，规定和基地有关的事务所雇用的劳动者不适用于立法院制定的劳动法，必须按照116号命令办理。1955年3月，民政府又发布了145号命令《工会的认可手续》，规定任何工会组织都必须经过民政府的认可，加强了对工人运动的干涉。而战后日本的工会法却是在GHQ的民主化指示下制定的，两者形成了鲜明的对比。在日本和冲绳，“战后民主主义”也存在着质的差别。

作为司法机关，尽管有上诉法院、巡回法院、治安法院等民法院[40]，但它们都只能处理琉球居民之间的诉讼。牵涉到外国人的案件须由美民政府的法院来办理。即便是琉球居民之间的诉讼，如果在法令解释上认为会给美军统治带来重大影响，也可以把案件从民法院移到美民政府法院。美军士兵的犯罪由军法会议处理。当时，冲绳有三种法院，民法院位于最低等级。而且，对于外国人的犯罪，琉球警察虽然有权当场逮捕，但逮捕之后却必须把嫌疑犯立即交给美军方面。

1963年3月，一名美军撞死了绿灯时过马路的那霸市初中生，军事法庭判其无罪，这位去世的初中生的课桌上摆放了鲜花。

那么，“琉球居民”的法律地位又如何呢？对日和平条约第三条并没有否定琉球列岛是日本的领土，琉球居民持有日本国籍，但居民却在美军严格的管理之下。进出琉球列岛必须申请美民政府发行的渡航证明书（护照），而美民政府经常不作任何说明就停止护照的发放。护照发放的停止是美民政府控制政治活动、言论活动最有效的手段。甚至于发生过东京大学的学生回冲绳过完暑假，无法取得护照只能退学的事。琉球居民只要住在自己生长的岛屿就没有作为一个日本国民应有的权利，而只要踏上本土的土地，就可以恢复日本国民的所有权利，包括选举权。只有在这一条件下，“琉球居民”才是“日本国民”。

另外，1945～1958年琉球通用的货币是一种被称为B币的军票，1958～1972年使用的是美元。