【文/观察者网专栏作者 十年面壁】

发展经济一直是我们政府工作的重中之重，尤其是这两年，很多地方财政状况不景气，倒逼地方政府更需要加大招商引资力度，推促地方产业升级。

然而我们注意到，很多地方在招商引资的时候，往往是雷声大雨点儿小，轰轰烈烈的投资意向签约仪式上都是成百上千亿的项目资金，真正落地投产的少之又少。近日，河南省某地更是爆出“上报78亿实际到账仅为1亿”的新闻，引人侧目。

央视新闻《焦点访谈》报道截图

作为曾经的招商引资工作人员，笔者对这一情景并不陌生。

“投资额注水”这一问题，是地方招商引资工作的顽疾，长久以来，舆论习惯将这一现象进行简单归咎，如基层干部弄虚作假、形式主义作祟，或是上级监管不力、睁一只眼闭一只眼。可真正深入基层一线、走进招商工作的实操场景就会发现，招商数据从 “高光签约” 到 “惨淡落地” 的巨大落差，从来不是某一方的主观恶意，也不是单一因素导致的偶然结果，这里面其实潜藏着基层政府治理的诸多堵点和无奈。

一、地方政府招引之困

地方政府作为招商引资的一线执行者，是招商数据的直接填报者、上报者，也是外界眼中数据失真的 “第一责任人”。但事实上，基层并非天生热衷于 “数字游戏”，绝大多数基层干部也深知数据真实的重要性。之所以会出现填报数据与实际落地情况严重不符的情况，本质上是被困在了刚性考核、层层加码、区域竞争、动态变数四重夹缝之中。

首先是自上而下、只增不减的考核压力。

在当前的发展评价体系中，招商引资额度、项目签约数量是衡量地方政府工作成效、干部政绩表现的核心指标，直接与职务晋升、绩效考评、评优评先、资源分配挂钩。上级部门下达招商任务，往往遵循 “基数递增、逐年上浮”的潜规则，去年完成10亿元的引资目标，今年可能就得定为15亿元，明年还要在此基础上继续攀升，很少考虑地方的产业基础、资源禀赋、区位优势是否匹配。

更严重的是，一些地方任务指标还会呈现“层层加码”的态势，省级下达给市级，市级适度提高标准后转给区县，区县再次加压后分配到乡镇、园区，最终落到基层一线的任务量，早已远远超出实际可完成的范畴。

与此同时，区域间的同质化竞争愈发激烈，让基层招商难上加难。

相邻区县、同级别城市之间，陷入了无休止的“数字攀比”，招商额度不仅要完成，还要比周边地区高、比往年数据好，否则就会被贴上“发展不力、干部无能”的标签，面临约谈问责、通报批评、排名垫底的尴尬处境。

以至于一些负责招商的基层干部坦言，以该地现有的产业配套、政策优势、区位环境、营商氛围……想要引进实打实的大额投资、落地高质量项目，不仅需要长期对接、反复洽谈、耐心培育，往往结果还未可知，然而考核的时间节点、投资金额等可都是硬杠杠，很多时候他们不得不“另辟蹊径”。

而投资行为本身的动态不确定性，更是让基层无从把控。

招商工作中，很多签约只是框架性、意向性协议，并非具有法律强制约束力的正式合同。很多投资者前期表达投资意愿、签署合作协议后，后续资金安排、项目推进随时可能发生变化，基层干部即便天天跟进、处处对接，也只能被动等待，无法强制干预对方决策。

等到数据上报节点，面对硬性考核任务，基层既不能如实上报“任务未完成、项目无进展”，也无法左右企业的实际投资节奏，只能将意向投资、协议资金等同于实际到位资金，先填报数据应付考核，走一步看一步。

久而久之，这种“先撑住数字、再慢慢推进”的做法，从个别选择变成了普遍默契，基层在考核重压与现实困境的夹缝中，只能用这种看似“虚假”的方式，完成自上而下的任务要求，维持地方发展与政绩考核的表面平衡，这并非主观造假，而是现实约束下的无奈之举。

二、投资者之变

在基层招商引资干部眼里，意向投资者的不确定性，是投资缩水、项目搁置的重要原因；然而从投资者角度出发，所谓的“出尔反尔、不讲诚信”，其实也深受各种市场及非市场因素的制约。

作为市场经济的主体，投资者的投资决策始终围绕市场规律、自身发展、风险防控展开，任何一个外部变量或内部调整，都可能让前期敲定的投资计划发生颠覆性改变。这种投资意向的摇摆，是商业理性的体现，但也客观导致了招商引资数额的噪点和失真。

最常见的便是场面约束下的“被动签约”。

地方政府为了推进招商工作、营造发展氛围，往往会举办大规模集中签约仪式，提前多次上门对接投资者，反复沟通洽谈，地方主要领导亲自出面，媒体全程跟踪报道，场面隆重且正式。在这样的场景下，投资者即便对投资项目尚存疑虑、尚未完成全面的风险评估、没有最终敲定投资计划，也碍于人情世故、政商关系的面子，难以当场拒绝、扫地方的颜面，只能先签署意向性协议，给双方留下缓冲空间。

这类“场面签约”，更多是一种态度表达，而非最终的投资决策，后续投资者根据实际情况调整、缩减甚至终止投资，都在情理之中。

资金安排的不确定性，也是导致投资落地缩水的重要原因。

投资者的投资预算，完全依托自身经营状况、现金流、融资环境、回款情况制定，而这些因素时刻都在发生变化。很多项目洽谈、签约阶段，其经营状况良好、现金流充裕、融资渠道顺畅，具备大额投资的资金实力；可到了准备落地出资的阶段，可能遭遇市场需求下滑、产品回款延迟、银行信贷收紧、行业政策调整等问题，现金流瞬间紧张，只能被迫缩减投资规模、暂缓项目推进，原本承诺的大额投资，自然无法足额到位。

还有一些投资者，是在后续实地落地考察中，做出了理性止损的选择。

《焦点访谈》报道截图

签约前期，投资者对地方的了解多依赖于政府介绍、规划图纸、宣传资料，对当地的产业链配套、用工成本、物流交通、营商环境、审批流程等，不仅缺乏深入、真实的实地调研，还可能面临其它一些波动因素。

等到正式准备落地建设时，才发现地方实际情况与预期不符，诸如产业链上下游企业缺失、用工成本畸高、物流运输不便、行政审批效率低下，甚至还包括关键官员的离岗离职等，项目落地后的盈利预期大幅降低，甚至面临亏损风险。

从企业经营角度出发，及时终止投资、缩减规模，是规避风险、减少损失的最优选择，并非刻意违约。笔者曾就职的某地级市，在招引一个体量近百亿的项目过程中，联系该项目的主管领导落马，最终项目引进无疾而终。

除此之外，投资战略调整、核心管理层变动、异地区域竞争分流、项目用地指标无法落实、环保安全审批不通过等一系列因素，都会让投资计划发生改变。哪怕只是其中一个变量出现，都可能让前期敲定的大额投资，最终沦为纸面数据，这是市场经济下投资者的理性选择，也是招商数据难以避免的波动根源。