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瞿宛文:多层级模式——中国产业政策何以独特?
关键字: 中国产业政策中国制造2025中国汽车产业发展中国汽车市场分析中央政府地方政府分权或许为了另寻提高自主品牌的途径,2008年以来,官方产生了让合资企业成立“合资自主品牌”的要求,虽说这一要求并未明文列于正式政策文件中。因为跨国企业预料到中国汽车市场将持续成长,在先进国汽车市场成长几近停滞之际,中国市场成为跨国汽车企业竞逐的焦点,因此它们近年来在中国多计划大幅扩充产能。
而当它们为此向发改委提出扩产申请时,官方则提出建立“合资自主品牌”与新能源车(包括电动车与混合电动车)的要求,成为核准申请案的未成文条件。至2013年,几乎所有主要的汽车公司都设法符合了这些要求,因而获得了扩产许可。然而这一政策并未能达到预期目的。[24]
合资企业的外资方与中方伙伴以推动“合资自主品牌”的方式,来共同回应中国政府提高“自主品牌”比例的要求。这“合资自主品牌”的知识产权属于合资企业所有,并有专属的销售管道和标识。[25]不过,这政策不单未达到原先的政策目标,更产生负面效应。可预期的方面来说,跨国企业多引进过时的技术及较低阶的车型,将其定位于其自身核心品牌与中国自主品牌之间,而这些低价低阶小型车,反而进一步挤压跻身于低阶市场的中国大陆自主品牌的空间,并增加了品牌车型和销售网点数量,使得中国汽车产业更为复杂化。
“合资自主品牌”被允许列入“自主品牌”,难免引起其是否真为“自主”之质疑。[26]对于合资的中方国企而言,“合资自主品牌”恐分散了他们开发自主品牌的资源,甚至被认为是用此来充当其作为国企被要求提高自主品牌的业绩。[27]跨国企业另一种因应政策的方式是创建合资品牌的电动车——电动车是政府大力推动的对象——但此方面进展很有限。2012年,所有的“合资自主品牌”只占中国大陆乘用车总销量的1.3%。[28]
电动车资料图(图/视觉中国)
一般认为近年来效益较好的中国大陆自主汽车厂商,应包括民营的长城与吉利公司,他们依靠产品升级得以在激烈的竞争中拓展并获利。长城公司以专注经营SUV的利基市场而逐步发展起来。浙江的吉利也是专注于特定品牌并努力升级,并且于2010年并购了瑞典的Volvo,逐步稳健发展。
然而,民营企业是否能因效益好而得到政策的优惠,或至少享受与国企相当的待遇?有论者表示怀疑,例如,吉利申请与其购进的沃尔沃合资在大陆建厂生产,经三年才得到核准,所费时间远大于一些国企的新合资案。[29]此外,跨国合资企业近年来则几无阻碍地大幅扩大在大陆的生产规模。[30]
在新的产业政策思维中,新能源车照理是中国自主汽车业能借机重新出发的领域。然而,至今为止此方面的政策可说缺乏一致性与成效。它与其他相关领域以及不同区域的相关政策缺少协调,例如不同区域的都市交通、区域发展、能源与环保政策等。有些城市为了控制堵塞而限制汽车牌照数目的措施,会有利于高价外资品牌而非本地自主品牌。同时,为促进新能源汽车而提供的补贴措施,则因负面消息频出而引发争议。[31]
简言之,2004年之后的汽车产业政策缺乏成效。推动“合资自主品牌”政策可能主要带来负面作用,而要将自主品牌的市场份额提高到一半的政策目标未能达成,同时推动新能源车产业的努力也乏善可陈。为什么2004年之前的汽车产业政策可以成功,但在之后却变得缺乏成效?
在2004年之后,政策环境显然发生了变化。如郑永年所言,之前从1980年代起,中央容许地方在政策上进行创新实验,而后择优采纳,即为“互相问责”的模式。他认为近来“行为联邦制”互动模式已有所改变,形成中央与地方“互为否决”的状况。确实在2004年后,相关的汽车产业政策措施,缺乏创新、协调与效益,以至于原先目标并未达成,同时也未见新的如何实现目标的政策计划。这显示笔者所提出的“超赶共识监督下的产业政策模式”,较能适用于“行为联邦制”有效运行的时期与情况,而非适用于其未能有效运行时期。
此外,在此时期,产业环境也较不利于产业政策的有效施行。自主品牌在打入原受忽视的低端小型车市场之后,在进一步升级上遇到严峻挑战,因为中高阶市场早已被外资品牌占领。在此部分地方政府能着力的空间甚为有限。
再则,国际新能源车产业仍在发展中,其技术与发展路径并不明朗,更造成政策拟定上的困难。不过,仍有些企图心较强的厂商自行尝试新的升级与发展方向,包括并购海外成车与零组件厂商,如浙江吉利汽车并购瑞典的Volvo汽车公司,浙江万向公司并购海外零部件及电动车公司等,此外也有些自主品牌专门经营轿车之外的市场,如近年成长快速的SUV利基市场,而已有初步成果。[32]
即如以往,中央政府似受制于它拥有的政策工具,其最重要的工具就是审批权,因此仍在这上面着墨——其最有资格要求外资企业生产电动车,甚至要其帮助中方伙伴发展“合资自主品牌”。实际上至此时,中国市场已经成为全球跨国汽车公司最主要战场,它们必须全力以赴,因而进一步压缩自主品牌的空间。而合资企业中的中资国企,分享了合资企业的利润,难免缺乏发展自主品牌的动力,如此更限制了产业政策的空间。[33]未来的发展则仍待观察。
- 原标题:多层级模式:中国特色的产业政策 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-04-13 09:27:25
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