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瞿宛文:多层级模式——中国产业政策何以独特?
关键字: 中国产业政策中国制造2025中国汽车产业发展中国汽车市场分析中央政府地方政府分权二、 中国大陆的产业政策模式:多层级架构
中国与其他东亚经济体的主要差异在于规模,中国的规模确实庞大到不可能施行如上提及的两层级产业政策模式。大致来说,中国大陆的产业政策模式可以说是“中央出政策,地方来执行”,即是一个“多层级模式”,[3]与东亚的“两层级模式”有明显差异。
幅员庞大的中国有五级政府,而中央与地方政府有特殊的分工方式,集权与分权并行,并且收放权的程度常一再调整,以往“一放就乱、一收就死”的说法或许有其代表性。不过,从1994年中国大陆开始实行分税制之后,开启了地方政府“为增长而竞争”的经济发展模式。[4]在研究中国大陆经济增长的制度因素方面,有诸多文献着重探讨中央与地方的财政分权与经济增长的关系,然而,本文将聚焦于中央地方分权与产业政策的关系。
(一)中央政府
当中央政府拟定产业政策时,其目标为何?如前述,东亚产业政策的明确目标是“建立有国际竞争力的本地产业与企业”,中国中央部委的目标是否也是如此?答案却未必清晰,可能是也可能不是。
因为中国大陆有巨大的国内市场,要扶植产业必然要从国内市场着手,而不会只考虑国外市场,而如何运用国内市场来培育“有国际竞争力”的产业,“绩效标准”要如何制定,都不是清楚自明的,不像以出口为主的东亚模式那般明了,再则,大陆各地区在发展水平上的显著差异也带来困扰。因此在这方面,中央政府的政策与目标未必具一致性,不易形成“如何扶植产业的‘策略’”以及“‘绩效标准’为何”的共识,况且有时发展目标未必具有优先性。
此外,中央政府中也一向有另一派看法,认为在全球化时代,“只要是在中国进行生产的都是中国企业”,而不必仅扶植本地人所有的企业。[5]而在不同的发展策略下,对外贸易与外资管理政策都会有所不同。在事权未必集中的情况下,到底谁来维护国际竞争力及产业整体的发展?
东亚模式中,政策的拟定与施行都是由中央政府一并负责,地方政府多不承担产业发展的责任,如此只有一个政府面对产业,政府可以直接掌握产业的情况。同时主导发展单位所拥有或能影响的政策工具较多,包括汇率、贷款、优惠、补贴、研发等,具有优先权的产业比较容易获得政策倾斜,政府结构复杂度越低,协调也越容易进行。
但在中国大陆,拟定政策的工作是由中央政府负责,而政策的执行则是由诸多地方政府分别面对产业与企业。同时权力分别由各种条条块块所掌控。除了中央地方纵向关系之外,中央的不同部委既然在位阶上地位平行,若无高层强力协调,则难免令出多门,政策协调的难度颇高。[6]
资料图来源:视觉中国
现在中央层级主导产业政策的中央部委,照理是中央计委转型而来的国家发展和改革委员会(发改委)。然而除了发改委之外,有时也会有其他中央部委参与,如由中央部委直接管控的中央层级国有企业(央企),就会由该部委而不是地方政府来管控企业并执行政策。例如,2015年国务院推出的《中国制造2025》计划,就是由工业与信息化部来负责规划,虽说发改委与科技部也高度参与,其他还有二十多个单位参与,包括财政部及教育部等。
部委之间能否协调当然也可能会产生问题,例如2013年11月中共十八届三中全会决议成立的“全面深化改革领导小组”,职能为“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”,也可说是对协调问题的响应。既然产业政策的负责单位趋于多重,政策目标也可能会依据单位而有所不同了。
再例如,2003年中央政府成立了“国务院国有资产监督管理委员会”(国资委),以出资人身份来管理国有企业,随之地方也紧跟中央设立相应机构。这一庞大的行政系统负责治理国有企业,是否能与产业政策配合,也并非必然,而在政策协调工作中则又添加了一个机构参与者。[7]自从1978年改革开放启动后至今,已有过好几轮大幅的行政改革,重新界定中央部委的职能可说是一个持续不断的工作。[8]
因此,相对于东亚模式中政府的镶嵌自主性,中国中央政府未必缺乏自主性,但多半没有镶嵌于产业中,因此对于产业的状况及发展动态掌握有限,缺乏足够信息来拟定具有可行性的产业政策。同时,地方政府和企业在与中央政府博弈过程之中,可能缺乏获取正确信息的渠道,甚或有不正确信息流入。
此外,中央政府在设法拟定规范资本的办法时,没有清楚的外在绩效标准,因而提出的措施常不够具体,因此以绩效标准为交换条件来规范企业的做法就不易运作。中央政府一般采取的奖励措施包括提供研发补贴以及给项目等,然而在惩罚方面却缺乏除不批准申请以外的有效工具。
- 原标题:多层级模式:中国特色的产业政策 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑:李泠
- 最后更新: 2018-04-13 09:27:25
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