【文/南极土著】

3月12日，美国贸易代表办公室发布公告，正式根据《1974年贸易法》第301(b)条启动调查，审查“一些经济体”在制造业领域是否存在长期、结构性的产能过剩，以及这种产能过剩是否与政府政策、产业支持措施或其他非市场行为有关，并进而对美国制造业和贸易造成不利影响。

美方在公告中表示，一些经济体的制造业产能扩张已经明显脱离国内和全球真实需求，在政府补贴、政策性融资、国有企业扩张、汇率政策或市场准入壁垒等因素的推动下，企业持续扩大生产能力，即便产能利用率不高、企业盈利能力有限，仍然维持甚至扩大生产规模。结果就是制造业出现长期过度生产，本国市场无法吸收这些产品，只能依赖出口消化，由此形成大规模、持续性的贸易顺差，而美国往往成为这些过剩产品最重要的出口市场之一。美国认为，这种状况正在压缩美国本土制造业的发展空间，削弱制造业投资和就业，并对美国推动产业回流和供应链安全构成挑战。

在这次调查中，美国列出了16个经济体作为调查对象，包括中国、欧盟、日本、韩国、越南、墨西哥、新加坡、瑞士、挪威、印度、印尼、马来西亚、泰国、柬埔寨、孟加拉国以及中国台湾地区。虽然调查对象覆盖范围很广，但从公告的篇幅和论证方式来看，中国显然被视为最核心的案例之一。

公告特别强调，中国近年来的货物贸易顺差规模持续扩大，并在多个制造业领域保持全球性的出口优势。美国认为，中国在电子设备、机械、汽车及零部件、钢铁制品、化工、船舶、光伏、铝制品等多个行业都存在明显的出口导向型生产结构，这些行业的产能扩张在一定程度上已经超过国内需求，从而对全球市场供需格局产生影响。

公告中还引用了一系列数据来支持这一判断。例如，美国指出，中国近年来的全球货物贸易顺差规模已经超过一万亿美元，在全球贸易顺差总额中占据极高比例；与此同时，中国部分行业的产能利用率并不高，这被美国视为存在结构性产能过剩的一个重要信号。美国还特别提到钢铁、电池、化工和新能源汽车等行业，认为这些领域的产能扩张不仅影响全球市场，也可能进一步扩大中国的出口规模。

一批新能源汽车即将通过专用框架运输方式出口 资料图：新华社

从程序上看，这份公告目前仍然只是启动调查，最终结论尚未做出。根据公告安排，美国贸易代表办公室将首先建立调查案卷，向公众征集意见，企业、行业协会、律师事务所和其他利益相关方都可以提交书面意见或申请在听证会上作证。公众意见提交窗口将于2026年3月17日开放，相关利益方应在2026年4月15日之前提交书面意见，并提出参加听证会的申请，同时附上证词摘要。USTR将于2026年5月5日起就此次调查举行听证会。

完成上述程序后，USTR将根据收集到的材料，判断“相关经济体”的政策或做法是否属于301条款所规定的“对美国商业造成负担或限制的不合理行为”。如果最终认定存在此类行为，美国政府可以进一步采取措施，例如加征关税、限制进口或采取其他贸易政策工具。

不久前和一位业界专家讨论122关税的合法性问题。我当时的判断是：122关税只是权宜之计，特朗普政府也知道122的法律基础并不牢固，实际最终的目标还是要靠301。之所以先祭出122，无非是想争取150天时间，好走完301的程序。

后来事实证明，美国国内的反关税派连这150天都不想给特朗普，很快抓住该条同样脆弱的法律基础发起了一系列挑战。

过了没几天，美国企业和进口商也迅速采取行动，一些依赖进口原材料或商品的公司同样向法院起诉，认为该关税缺乏法律依据，并要求法院叫停关税并赔偿损失。

很多法律专家认为，第122条款本身并不适合用来发动大规模关税措施。这个条款的设计背景其实非常特殊，它是在20世纪70年代布雷顿森林体系仍然存在时制定的，当时各国实行固定汇率制度，美国一旦出现严重的国际收支赤字，就可能导致黄金和外汇储备外流，甚至引发货币危机。因此，法律才允许总统在这种情况下暂时征收最高15%、最多150天的关税，以缓解国际收支压力。

但特朗普政府在宣布关税时使用的理由却是美国存在长期的贸易赤字。从经济学和法律角度看，这两个概念不是一回事。贸易赤字只是国际收支的一部分，而美国长期存在贸易赤字的同时，资本账户却有大量资金流入，因此整体的国际收支并不存在所谓的“严重赤字”。22个州政府和美国企业的起诉书都指出，政府实际上是把“贸易赤字”与法律规定的“国际收支赤字”混为一谈，从而强行触发第122条款。

特朗普 资料图：新华社