【文/观察者网专栏作者 罗仪馥】

据报道，印尼中国商会总会近日向普拉博沃总统发出一封英文信函，直指该国“镍矿政策缺乏稳定性与连续性”，控诉“过度严格的监管、执法过度”及“官员腐败与敲诈勒索行为”。信函同时抄送中国驻印尼大使馆，旋即引发中国和印尼政商界的高度关注。

这封信精准暴露了印尼当前发展模式的内在矛盾：既需要外资驱动产业升级，又急于从外资主导的增长中“拿回控制权”。这也是印尼在激进推行“资源下游化”（Downstreaming）战略过程中，治理能力与产业雄心尚不匹配的结构性表征。

中企致信展露印尼营商环境的不足

从信件内容及相关报道看，中企所提出的具体问题主要包含六方面：

一是镍矿开采配额被大幅压缩。2026年，印尼将镍矿工作计划与预算（RKAB）年度生产配额从2025年的3.79亿吨削减至2.6亿至2.7亿吨，部分大型矿山的配额骤降逾70%。

二是税费负担急剧攀升。矿产特许权使用费频繁上调，镍矿销售基准价格（HPM）公式修订将修正系数从17%上调至30%，并首次将钴、铁等伴生元素纳入计价体系，导致综合成本大幅上涨。

三是外汇留存制度不断收紧。印尼从2025年起强制要求资源出口企业将全部外汇收入在印尼国内银行存放一年以上，2026年进一步限定须存入国有银行，并限制可兑换为印尼盾的部分。

四是税务稽查力度骤然升级，甚至开出“数千万美元”级巨额罚单。

五是林业执法趋严、工作签证限制加强、多个重大项目被暂停，合规与运营成本全面上升。

六是执法标准不透明，基层官僚存在寻租和勒索行为。

在印尼中苏拉威西省莫罗瓦利县拍摄的中国印尼综合产业园青山园区港口 图源：新华社

这些具体问题集中反映了印尼营商环境的短板。

首先，政策缺乏连贯性与可预期性。在印尼，产业政策往往带有强烈的“政令随人走”色彩，缺乏中长期稳定承诺，导致投资者难以对投资回报周期做出科学测算。

其次，行政审批碎片化与官僚寻租仍存在。权力的条块分割导致企业往往需要面对多头审批，且法律执行层面存在极大的自由裁量空间。

最后，营商规则的“本土化保护”倾向较为明显。在追求产业自主的名义下，部分政策调整缺乏与外资的充分协商，倾向于通过行政手段强制改变分配规则。

世界银行的营商环境调查报告（Business Ready 2025）为我们提供了量化视角：

在规章制度（65.61分，全球排名前60%）、公共服务（62.00分，前40%）和运营效率（59.01分，前60%）三大维度上，印尼虽处于全球中游，但与同地区另一个新兴市场经济体越南相比，并未表现出优势。尤其在运营效率方面，越南高达70.44分（前20%），远超印尼。

这一对比深刻揭示了印尼的困境：在“硬实力”政策上，其试图通过行政指令强行介入；但在“软服务”的营商效率上，却始终难以优化冗杂的官僚流程。

印尼“资源下游化”产业战略的内在张力

印尼营商环境的不足，根源于该国的产业战略及其背后的政治经济结构。

作为典型的资源富集国家，印尼长期以镍、煤炭、棕榈油、天然气、锡、铜等大宗商品出口为经济支柱，其产业战略也重点围绕资源管理展开。印尼的资源管理模式经历了从殖民依附到国有化、再到市场自由化、最终走向“下游化”的曲折历程。

1945年独立后，苏加诺时期以经济民族主义为主轴，将荷兰企业收归国有；苏哈托时期则转向对外开放，允许外资进入但在关键领域保持国家控制。2009年，印尼出台《矿产和煤炭矿业法》，提出“矿产资源必须在印尼境内加工、提高附加值后方可出口”的原则，成为“下游化”战略的开端。这表明印尼不再满足于出口原矿，而是通过禁止原矿出口、强制在国内建设冶炼厂，推动产业链从采矿向加工制造延伸。

这一战略在佐科执政十年间达到高潮。借助中国资本的涌入，印尼建成了全球最大规模的镍冶炼产业集群。2021至2025年，中国对印尼投资主要流向基础金属加工业，占比达44%，集中在镍下游冶炼行业，累计投资额达139亿美元。青山控股、华友钴业、格林美等一批中国龙头企业深度嵌入印尼镍产业链，推动印尼从原矿出口国跃升为全球镍加工中心。

普拉博沃2024年底上台后，在延续“下游化”战略的基础上明显加强了国家对资源的控制力度。他公开表示，“印尼人民不想成为别人的‘稻田’”，强调印尼的财富应由印尼人民掌握和享用。

2024年10月20日，在印度尼西亚雅加达印尼人民协商会议大楼，印尼总统普拉博沃（左一）和副总统吉布兰·拉卡布明·拉卡（左三）出席就职仪式。 图源：新华社

上任以来，普拉博沃不断深化“下游化”战略并推动其向农业等领域扩容。印尼投资与下游化部发布《2025-2029年战略计划》，核心目标是到2029年吸引总投资3414.8万亿印尼盾，其中制造业投资额计划翻倍，推动矿产、能源、农业与海洋资源的下游化产业转型，使印尼从原材料出口国迈向高附加值工业国。与之相配套，普拉博沃还于2025年正式成立下游化工作小组，由下游化部与能矿部、林业部、海洋渔业部、农业部等共同参与，重点关注36种商品的下游化工作。

更具标志性意义的是出口管控的国有化转向。近日普拉博沃宣布，所有战略性自然资源大宗商品的出口销售，需通过政府指定的国有企业实行单一窗口统一管理。这一系列举措表明，印尼政府正在系统性地收紧对外资的“制度让利”空间，致力于从“欢迎来投资”转向“按我的规则来投资”。

然而，这一系列战略举措在实施过程中面临难以弥合的内在矛盾。