【文/观察者网专栏作者 陈相秒】

黄岩岛，在北纬15°08′-15°14′、东经 117°44′- 117°48′范围内。1935年中国公布的南海诸岛中英文对照表中，黄岩岛为“斯卡巴洛礁”；1947年又改为“民主礁”。但“黄岩岛”这个名字使用较多，因而1983年中国政府公布的标准名称时，正式对其定名。

黄岩岛的地理位置极为特殊，距离中沙大环礁170海里左右，北面距离台湾海峡南部约750公里，距离巴士海峡约500公里，位于南海西部航线主航道。由于黄岩岛距菲律宾苏比克湾约230公里，位于苏比克湾-金兰湾这一南海地理中轴线上，其地理位置使其成为地缘政治竞争的重要地区。

黄岩岛地理位置 图自央视

围绕黄岩岛的争议较南沙争议和西沙争议要晚得多，菲律宾正式对黄岩岛提出主权要求是在20世纪90年代之后。部分原因是因为这一区域并非油气富集区，又没有可以支撑菲律宾采取武力占领的陆地空间。然而，2012年中菲黄岩岛事件在南海形势发展的过程中却具有转折性意义，也是南海争议进入21世纪国际政治重要议程的开端。

中国在2012年以后开始对黄岩岛实施常态化的管控，并宣布领海基线，2025年9月中国建立黄岩岛国家级自然保护区展现了中国对黄岩岛的行政管辖。

建立保护区是基于对黄岩岛海域面临的传统安全和非传统安全双重挑战的应对，也表明了中国南海政策的新思路，为南海区域构建海洋治理新秩序做出了积极的探索。然而，建立保护区只是阶段性的措施，其保护生态环境和管控现地形势的初衷能不能得以实现，仍然有待观察。

建立保护区的背后是三方面挑战

中国学术界对于在黄岩岛设立保护区的呼声早已有之，并从海洋环境和危机管控的角度出发，作了系统的必要性、合理性的论述。但遗憾的是，在中国宣布领海基线之前，菲律宾战略界对于中国民间的提议充耳不闻，而是将“实际控制”黄岩岛作为唯一目标。

菲律宾顽固的领土和海洋扩张野心及行动带来了三个方面的问题，也正是这三个方面挑战的共同作用，促使中国不得不宣布领海基线、设立自然保护区，逐步完善这一区域的行政管辖和海洋治理。

挑战一：非法渔业活动带来的生态压力

菲律宾对外宣称，黄岩岛是其位于吕宋岛三描礼士省部分沿海地区渔民的传统渔场。菲律宾南海仲裁案仲裁庭亦接受了菲律宾单方面的说法，并在2016年7月12日出炉的裁决中称“菲律宾渔民（如中国渔民一样）在黄岩岛有传统的渔业权利，而中国限制其进入该区域从而妨碍了这些权利的行使。”

根据菲律宾政府的统计数据，2016年以后，伴随着中菲关系升温、海上矛盾缓和，菲律宾渔民在黄岩岛海域的渔业活动量大幅度增加，但总体捕捞量逐年减少。比如，2012年菲律宾在黄岩岛所谓的中吕宋地区的商业海洋捕捞量为3.5万吨，2016年降到3万吨，2020年为2.8万吨、2022年为2.7万吨、2024年进一步降低到2.6万吨。

降速的放缓与中菲2016年以后在黄岩岛矛盾的缓和有一定关系，但捕捞量的长期下降反映出渔业资源量整体呈下降态势。这一现象与南海渔业资源量的总体发展态势整体吻合，即整个南海海域的渔业资源都在衰退。

为此，菲律宾政府煞费苦心，从2021年开始一直寻求增加渔业产量。2025年6月，菲律宾正式启动“新渔民英雄计划”，由海岸警卫队、水产与渔业资源局牵头，通过由政府出资建造大型船舶，为小型渔船提供冰块（保鲜）、油料等补给和采购销售服务，并安装20个鱼群聚集装置提升捕捞量，帮助至少1000名渔民增加渔获量，将在南海的捕捞量占全国总海洋捕捞量的比例提高到7%。而且菲律宾的这一计划包括了黄岩岛海域。

菲律宾政府从经济、政治两个方面出发，扩大在南海的渔业活动，尤其是菲律宾渔民习惯在黄岩岛的东北方向的礁盘上进行作业的习惯已经成为区域海洋生态环境保护的主要挑战之一。

黄岩岛本身作为一个环礁、与潟湖外沟通的水道极少，潟湖内的生态环境在自然状态下自我修复能力较弱。因此，中国选择黄岩岛环礁的部分区域建立国家级保护区，正是出于对菲律宾基于政治目的和经济利益双驱动的“渔业扩张”计划的应对，其初衷是保护生态环境和生物多样性，预防菲律宾的渔业活动对生态环境造成不可挽回的破坏。

黄岩岛领海基线

挑战二：现地多样式混合对抗带来的高危态势

黄岩岛是中国南海诸岛的一个部分，虽然中国政府通过巡航、官方地图和命名等方式进行管辖，并且中国渔民也是最早持续在黄岩岛海域作业，但在20世纪60年代以后，从美国独立后的菲律宾利用中国海上能力不足的契机，一直在黄岩岛开展各种形式的非法活动。菲律宾在1965年曾在黄岩岛竖旗、建灯塔，在1992年修复该灯塔并报国际海事组织，1997年又在黄岩岛竖旗。

这些行为令菲律宾人产生了自以为实际控制黄岩岛的错觉，因此在2012年黄岩岛事件之后，随着中国在黄岩岛附近海域实施常态化巡逻管控，菲律宾国内产生了强烈的“复仇主义”“民族主义”的情绪。

从2012年的黄岩岛事件之后，菲律宾国内对于“重返”黄岩岛的呼声就不绝于耳。2016年杜特尔特政府上台后，菲律宾就其渔民在黄岩岛捕鱼问题向中方提出了请求，当时中国政府出于人道主义和双边关系的考量，加上黄岩岛海域并未宣布领海基线，因而默许菲律宾渔民在黄岩岛附近海域进行作业。但这一安排是基于双方达成的默契，即菲律宾船只不得侵闯黄岩岛潟湖。

2023年伴随着中菲在南沙群岛仁爱礁的矛盾再度凸显，菲律宾在当年8月开始在黄岩岛方向实施新的政策，组织海军、海岸警卫队、公务船和渔船，试图侵闯黄岩岛潟湖。

2024年菲律宾通过所谓“海洋区域法案”，单方面将黄岩岛纳入其海域管辖范围，中方宣布了领海基线，双方矛盾焦点从“实际控制”向“法律主张”转移。在中国宣布领海基线之后，菲律宾开始加码侵闯行动，中菲在黄岩岛的对峙也达到了前所未有的水平。

菲律宾几乎动用所有海上力量，包括海军、海警、渔业与水产资源局、渔船等各个机构的有生力量，并随船搭载外国和本国媒体记者试图发动认知战。因此，中菲在黄岩岛海域日益面临军、警、公务、渔船“混战”的局面，发生意外突发事件的风险远远高于过去，也高于南海其他地区。

中国正是在现地较量愈演愈烈、海上形势日趋复杂的背景下，从防止2012年对峙事件重演的角度出发，选择了最容易导致双方矛盾升级的区域，建立了国家级自然保护区，以此给菲律宾的侵闯行动划设一条“界线”。