3、援助与国际政治经济治理结构的关系

从表面上看，ODA只是对援助事宜的具体规范，实质上却是战后所形成的以西方为主导的国际政治经济结构不可分割的重要组成部分。ODA以经合组织发展援助委员会为中心，以各传统援助国自己的双边援助机构为主力，两者彼此支持，体系完备。这一双边援助体系又得到了欧美所主导的世界银行、各大洲际开发银行和国际货币基金组织在多边援助方面的支持，早已经形成了一整套封闭的规范和范式。

中非发展合作得到了广大发展中国家特别是新兴市场国家的支持，但因为游离于ODA体系和规范之外、自成一套，在国际上仍然处于弱势地位，往往只能被动地接受批评而难以提出系统性的反驳意见。

事实上，日本在上世纪六七十年代的对外援助也受到了西方国际发展理论界的严厉批评，其境况与现在的中国十分类似。尽管日本做了大量解释工作，最终还是只能被动地加入发展援助委员会，接受这些规范的制约。

4、方案援助与项目援助之争

依靠各自援助机构强大的研究能力，传统援助国非常重视先期规划和各部门之间的协调，因此在ODA中方案（Program）援助或领域（Sector）援助占据绝对主导地位。一个援助方案大多包含着很多个细分的援助项目，力求在节约资源的条件下达到最优的发展效果。

比如对于某国农业领域的援助方案可能会包括土体产权关系的梳理项目、灌溉系统的改善项目、农村青年的就业培训工作和农民生活的改善项目等等。这种方案援助的模式涵盖面广，即使设计科学，也难以避免因多层转包项目而产生的浪费。为了解决这种问题，西方传统援助国政府大多采取服务采购的方式，将一个方案中的各个项目分别承包给各自领域中能力较强的公司和部门。

而中非发展合作则侧重金融先导工作，多实行俗称为“一揽子”的模式来执行合作，具体来说就是由中方拟定对某国一段时间内援助和合作项目总的资金支持额度，即“一揽子”，然后由非洲国家和中国承包商协调投入项目，列入“一揽子”当中，再争取双方政府的同意。这种相对比较粗放的合作模式以项目（Project）援助占据绝对主导地位，往往一个单一项目难以产生辐射效果和维持连贯性，影响了发展的效果。

实行这种以项目援助为主的合作模式主要是因为：一方面中非发展合作运行的时间较短，缺乏合作经验，合作机制也不完善；另一方面，统一援助机构的缺位制约了援助方案的研究和设计能力，也阻碍了政府购买服务的推进。

在中国援布隆迪农业专家组示范田里，中国农业专家正在指导布隆迪当地农户。（图/人民日报）

仍以前述农业方案援助为例，土地产权的梳理工作需要法律专业知识和经验；灌溉系统的改善需要农业开发能力和经验；农村青年的就业培训需要教育领域的能力和经验；而农民生活的改善工作则需要民政、社会工作和福利工作方面的综合知识。这种广泛的专业知识、能力和经验涵盖面，只有通过一个横跨多个国内部门的统一的援助机构才可能实现，现有的部门间协调机制难以满足全方位的要求。

当代的西方ODA主要通过提供技术援助（Technical Assistance）来提升受援国某方面的能力水平，一般不再使用援助资金投入基础设施建设，因此方案援助是一种较为适宜的方式；而基础设施仍然是中非发展合作的重点领域之一，这自然是以一个个具体项目组成的。项目援助的模式简单、操作简易，有利于集中资源投入重点项目，往往只需要某一个政府部门，或者某一个公司来参与即可，同样也可以避免资源的浪费。